Crítica a la falta de legitimidad: ¿Qué significan las recientes declaraciones de Ursula von der Leyen sobre las tropas de la UE en Ucrania?

¿Soldados de la UE en Ucrania? La decisión de Von der Leyen por sí sola, ¿sin mandato?

Ursula von der Leyen planea enviar soldados europeos a Ucrania. Mientras la guerra continúa, ella toma decisiones sobre miles de millones y tropas, sin parlamento, sin supervisión.

Los recientes comentarios de la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, sobre la posibilidad de desplegar tropas europeas en Ucrania han suscitado un intenso debate sobre la capacidad de decisión y la legitimidad democrática de la Unión Europea. En una entrevista con el Financial Times en agosto de 2025, von der Leyen afirmó que Europa estaba desarrollando planes bastante precisos para el despliegue de tropas multinacionales en Ucrania como parte de las garantías de seguridad tras un posible acuerdo de paz. Esta declaración suscitó fuertes críticas, en particular del ministro de Defensa alemán, Boris Pistorius, quien enfatizó que la Unión Europea no tiene competencia ni autoridad alguna en materia de despliegue de tropas.

Von der Leyen habló de una “hoja de ruta clara” para el despliegue de tropas que podría consistir en decenas de miles de soldados liderados por Europa con apoyo estadounidense en las áreas de mando, control y reconocimiento.

¿Qué base jurídica e institucional tiene la UE para sus decisiones militares?

La base jurídica de las decisiones militares de la UE está consagrada en la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), que forma parte integrante de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). La PCSD se rige por los artículos 42 a 46 del Tratado UE y está sujeta a disposiciones específicas.

Un aspecto central de la PCSD es el principio de unanimidad: las decisiones del Consejo con implicaciones militares o de defensa se adoptan por unanimidad, sin excepción, según el artículo 31(4) del Tratado de la UE. Esto significa que los 27 Estados miembros de la UE deben estar de acuerdo con un despliegue militar. Según el artículo 41(2) del Tratado de la UE, los gastos operativos relacionados con medidas con implicaciones militares o de defensa no corren a cargo del presupuesto de la Unión Europea, sino de los Estados miembros.

El control político y la dirección estratégica de las operaciones militares de la UE recaen en el Consejo y el Comité Político y de Seguridad (CPS). El Servicio Europeo de Acción Exterior (EMUE) cuenta con un Estado Mayor, responsable de la alerta temprana, la evaluación de la situación y la planificación estratégica en relación con las misiones militares. Las decisiones de llevar a cabo una misión u operación de la PCSD se basan en una decisión del Consejo Europeo, adoptada con el consentimiento de todos los Estados miembros de la UE.

¿Qué papel desempeña la Comisión Europea en las decisiones militares?

La Comisión Europea tiene un papel significativamente más limitado en asuntos militares que en otras áreas políticas de la UE. Como enfatizó el ministro Pistorius, la Comisión Europea no tiene autoridad ni competencia alguna en lo que respecta al despliegue de tropas. La Comisión es la principal responsable del poder ejecutivo en ámbitos supranacionales, mientras que las decisiones sobre política militar y de defensa se basan en el pilar intergubernamental de la UE.

En la PCSD, la responsabilidad principal recae en el Consejo de la UE y los Estados miembros, no en la Comisión. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que también es el Vicepresidente de la Comisión, desempeña una función de coordinación, pero también en este caso, la capacidad de decisión está limitada por el principio de unanimidad y el consentimiento de todos los Estados miembros.

Por lo tanto, las declaraciones de Von der Leyen sobre “planes precisos” para el despliegue de tropas pueden interpretarse como una extralimitación de sus poderes institucionales, ya que, como presidenta de la Comisión, no tiene autoridad para decidir sobre despliegues militares ni para anunciar públicamente dichos planes.

¿Cómo funciona el principio de unanimidad en la política de seguridad de la UE?

El principio de unanimidad es un elemento fundamental de la toma de decisiones de la UE en ámbitos sensibles como la política exterior y de seguridad. En la PESC y la PCSD, los 27 Estados miembros deben acordar una decisión para que esta sea adoptada. Este principio pretende garantizar que ningún país se vea obligado a actuar contra su voluntad en ámbitos especialmente importantes que afecten a la soberanía nacional.

El principio de unanimidad en política de seguridad presenta ventajas y desventajas. Por un lado, garantiza el apoyo de todos los Estados miembros a una decisión, lo que refuerza su legitimidad y sostenibilidad. Por otro lado, puede generar bloqueos si algunos países ejercen su poder de veto, como ha hecho Hungría, por ejemplo, en diversas decisiones relacionadas con Ucrania.

Sin embargo, existen excepciones limitadas al principio de unanimidad en política exterior, como la abstención constructiva y las cláusulas pasarela especiales. La abstención constructiva permite a un Estado miembro abstenerse de votar en lugar de vetar, lo que permite que la medida se apruebe. Sin embargo, estos mecanismos se utilizan con muy poca frecuencia.

¿Qué legitimidad democrática tiene la Comisión Europea?

La legitimidad democrática de la Comisión Europea es un asunto complejo que abarca diversos mecanismos de legitimación indirecta. El Presidente de la Comisión no es elegido directamente por los ciudadanos de la UE, sino que se nombra mediante un proceso de varias etapas: el Consejo Europeo propone un candidato, que posteriormente debe ser elegido por el Parlamento Europeo. El Colegio de Comisarios en su conjunto también debe ser confirmado por el Parlamento.

Ursula von der Leyen fue confirmada para un segundo mandato en 2024, tras recibir una clara mayoría de 401 votos en la votación del Parlamento Europeo el 18 de julio de 2024. Esta confirmación le otorga un cierto grado de legitimidad democrática, aunque indirecta.

El Parlamento Europeo, como única institución de la UE elegida directamente, ejerce importantes funciones de supervisión sobre la Comisión. Puede retirarle su confianza mediante una moción de censura, obligando a toda la Comisión a dimitir. Además, la Comisión debe informar periódicamente al Parlamento y responder a las preguntas parlamentarias.

¿Qué críticas hay al enfoque de von der Leyen?

Las críticas a las declaraciones de von der Leyen sobre las tropas de la UE en Ucrania son multifacéticas y provienen de diversos bandos políticos. El ministro de Defensa, Pistorius, criticó no solo la falta de competencia de la Comisión Europea en materia militar, sino también el momento oportuno para realizar las declaraciones públicas. Calificó de "totalmente erróneo" debatir estos temas públicamente antes de sentarse a la mesa de negociaciones.

Las críticas también se extienden al estilo de liderazgo general de von der Leyen. Se la acusa de tomar decisiones importantes de forma unilateral y sin suficiente supervisión democrática. Un ejemplo es el fondo de defensa de 150 000 millones de euros, aprobado en mayo de 2025 para financiar equipo militar, en el que el Parlamento Europeo no participó porque la Comisión se acogió al artículo 122 del Tratado de la UE. Posteriormente, la Comisión de Asuntos Jurídicos del Parlamento decidió por unanimidad interponer un recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Otras críticas se refieren a su adquisición de dosis de vacunas contra el coronavirus por valor de 35 000 millones de euros sin la suficiente transparencia, lo que provocó una moción de censura en julio de 2025, de la que, sin embargo, salió airosa. Los críticos la acusan de un "estilo de liderazgo centralista" y se quejan de la falta de transparencia en decisiones clave.

Adecuado para:

• Programa de la disputa institucional sobre el programa de armamentos de Europa: Programa de armadura de 150 mil millones de euros Safe (Acción de seguridad para Europa)

¿Cuáles son los planes actuales para las tropas europeas en Ucrania?

Los planes para el despliegue de tropas europeas en Ucrania forman parte de una coalición más amplia de voluntarios, liderada por Francia y el Reino Unido. Diversos países de la UE han adoptado posturas diferentes sobre un posible despliegue de tropas.

Entre los países que apoyan la coalición se encuentran Francia y el Reino Unido, copresidentes de la misma. El secretario de Defensa británico, John Healey, declaró que el Reino Unido está dispuesto a desplegar tropas terrestres en Ucrania para tranquilizar a los ucranianos. Los estados bálticos de Lituania y Estonia también han manifestado su disposición a enviar tropas. Bélgica también ha prometido su apoyo.

Por otro lado, existen países escépticos u hostiles. Alemania ha declarado que tiene poca capacidad para desplegar tropas, pero que aportaría otros elementos importantes para garantizar la seguridad. Hungría, Polonia, Italia y los Países Bajos se han negado a participar en despliegues de tropas o han reaccionado con mucha cautela. El viceprimer ministro polaco aclaró: «No hay ni habrá nunca planes para enviar militares polacos a Ucrania».

La realidad militar es compleja. Los expertos militares estiman que se necesitarían al menos 100.000 soldados para asegurar una línea de alto el fuego entre Rusia y Ucrania. Dado que cada tropa debe rotarse para la recuperación, los estados participantes tendrían que aportar el triple de tropas en total. Esto desbordaría a los ejércitos europeos, por lo que una dotación máxima de 20.000 a 30.000 soldados se considera realista.

Hub para seguridad y defensa - Imagen: xpert.digital

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Adecuado para:

• La defensa del grupo de trabajo de las PYME Connect - Fortalecimiento de las PYME en defensa europea

¿Qué mecanismos de financiación ha desarrollado la UE para apoyar a Ucrania?

La UE ha desarrollado diversos instrumentos financieros para apoyar a Ucrania, algunos de los cuales son controvertidos. El mencionado fondo de defensa de 150 000 millones de euros se aprobó sin la participación del Parlamento Europeo, y la Comisión se basó en el artículo 122 del Tratado de la UE, que permite la adopción de medidas en situaciones de emergencia sin intervención parlamentaria.

Alemania se ha comprometido a financiar uno de los primeros paquetes integrales de apoyo en el marco del mecanismo PURL (Lista de Requisitos Priorizados de Ucrania), por un total de hasta 500 millones de dólares. En virtud de este mecanismo, la OTAN coordina la implementación y garantiza que el equipo satisfaga las necesidades más urgentes de Ucrania.

Los Estados miembros de la UE también han establecido el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz (FEP), con medidas de apoyo a las fuerzas armadas ucranianas por un importe de 5.600 millones de euros. La contribución de Alemania representa aproximadamente el 25 % de esta cantidad. En marzo de 2024, también se aprobó el Fondo de Asistencia a Ucrania dentro del FEP, con un volumen objetivo de 5.000 millones de euros adicionales para 2027.

En la entrevista con el Financial Times, von der Leyen también anunció nuevos instrumentos de financiación para garantizar la financiación sostenible de las fuerzas armadas ucranianas como garantía de seguridad. Los flujos actuales de financiación de la UE, por valor de miles de millones de euros, a Ucrania continuarán incluso en tiempos de paz.

¿Cómo se desarrolla la industria de defensa europea en el contexto del apoyo a Ucrania?

La industria de defensa europea ha experimentado una expansión significativa gracias al apoyo a Ucrania. Por primera vez desde el inicio de la administración Trump, Europa y Estados Unidos han invertido sus roles en la prestación de apoyo militar a Ucrania. De los 10.500 millones de euros en ayuda militar europea proporcionados entre mayo y junio de 2025, al menos 4.600 millones se canalizarán a través de contratos de adquisición con empresas de defensa, en lugar de hacerlo con las reservas existentes.

Estos contratos se adjudicaron principalmente a empresas con sede en Europa y Ucrania, lo que pone de relieve el creciente papel de la industria de defensa en el apoyo militar. Desde el inicio de la guerra hasta junio de 2025, Europa proporcionó al menos 35 100 millones de euros en ayuda militar mediante adquisiciones de defensa, 4400 millones de euros más que Estados Unidos.

Taro Nishikawa, director del proyecto Ukraine Support Tracker, explica: «La ayuda militar a Ucrania depende cada vez más de la capacidad de la industria de defensa. Europa ha adquirido más a través de nuevos contratos de defensa que Estados Unidos, lo que representa un claro cambio de postura respecto a los arsenales y hacia la producción industrial».

¿Qué papel desempeñan los parlamentos nacionales en las operaciones militares de la UE?

El papel de los parlamentos nacionales en las operaciones militares de la UE es fundamental, ya que cuentan con los mandatos democráticos necesarios. Como lo demostró la visita alemana de parlamentarios de alto rango a Ucrania, la aprobación del parlamento alemán es esencial para cualquier participación alemana en operaciones en Ucrania. El parlamento alemán supervisa la financiación y tendría la máxima autoridad sobre el despliegue de tropas en el contexto de un alto el fuego.

Los parlamentos nacionales de los Estados miembros desempeñan un papel fundamental en la supervisión de la UE y contribuyen a su legitimidad democrática. El principio de subsidiariedad, consagrado en el artículo 5 del TUE, otorga a los parlamentos nacionales la oportunidad de supervisar e influir en la acción de la UE.

En Alemania, por ejemplo, todo despliegue de la Bundeswehr en el extranjero debe ser aprobado por el Bundestag. Este principio de supervisión parlamentaria de las operaciones militares es un componente fundamental del orden constitucional alemán y no puede ser eludido por decisiones de la UE.

¿Cómo están reaccionando otras instituciones de la UE a las acciones de von der Leyen?

Las reacciones de otras instituciones de la UE a las acciones de von der Leyen han sido diversas, lo que refleja las tensiones institucionales en la UE. El Parlamento Europeo ya ha emprendido acciones legales contra la Comisión, en particular en relación con el fondo de defensa de 150 000 millones de euros. La Comisión de Asuntos Jurídicos del Parlamento decidió por unanimidad interponer un recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, argumentando que el Parlamento no participó en esta importante decisión financiera.

La moción de censura contra von der Leyen en julio de 2025, aunque sobrevivió, demuestra el creciente malestar en el Parlamento respecto a su estilo de liderazgo. Las críticas se centran en la falta de transparencia y la tendencia a tomar decisiones importantes sin suficiente supervisión democrática.

A nivel de los Estados miembros, los distintos gobiernos han respondido de forma diferente. Mientras que el gobierno alemán, a través del ministro Pistorius, expresó duras críticas, otros países, como Francia bajo la presidencia de Macron, han impulsado el debate sobre las tropas europeas. Estas reacciones dispares ponen de relieve los desafíos que supone coordinar la política exterior y de seguridad de la UE.

¿Qué efectos a largo plazo podrían tener las acciones de von der Leyen?

El enfoque de Von der Leyen podría tener consecuencias de gran alcance para el equilibrio institucional de la UE y la legitimidad democrática de la toma de decisiones europea. Su estilo de liderazgo centralista y su tendencia a tomar decisiones importantes sin suficiente supervisión parlamentaria podrían exacerbar el ya mencionado «déficit democrático» de la UE.

Eludir al Parlamento Europeo en decisiones financieras clave invocando normas de emergencia sienta un precedente problemático. Si esta práctica se consolida, podría debilitar aún más el papel del Parlamento como órgano de supervisión democrática y fortalecer desproporcionadamente el poder de la Comisión.

En materia de política de seguridad, las acciones de von der Leyen podrían exacerbar las tensiones entre los sectores supranacionales e intergubernamentales de la UE. Sus declaraciones públicas sobre planes militares, a pesar de no tener la autoridad formal para hacerlo, podrían socavar la confianza de los Estados miembros en el orden institucional de la UE.

¿Cómo podría ser una toma de decisiones más democrática en la política de seguridad de la UE?

Una toma de decisiones más democrática en la política de seguridad de la UE requeriría varias reformas. En primer lugar, habría que reforzar el papel del Parlamento Europeo en cuestiones de política de seguridad. Si bien la PCSD se ha considerado tradicionalmente un ámbito intergubernamental, una mayor supervisión parlamentaria podría aumentar la legitimidad democrática.

El concepto, actualmente debatido, de votación por mayoría cualificada en política exterior podría mejorar la capacidad de la UE para actuar sin socavar el principio de control democrático. Nueve Estados miembros, entre ellos Alemania y Francia, ya han formado un "Grupo de Amigos" para promover la transición gradual de la unanimidad a la votación por mayoría cualificada en política exterior.

Las cláusulas puente de los Tratados de la UE podrían utilizarse para la transición a otros procedimientos de toma de decisiones sin modificar los tratados. Sin embargo, habría que encontrar un equilibrio entre la capacidad de actuar y la protección de los legítimos intereses nacionales.

¿Qué alternativas hay al enfoque de von der Leyen?

Los enfoques alternativos para la política de seguridad de la UE podrían incluir un mayor énfasis en la coordinación intergubernamental y una asignación más clara de funciones entre las instituciones de la UE. En lugar de que el presidente de la Comisión anuncie planes militares, estas decisiones podrían tomarse exclusivamente en el marco de las estructuras de la PCSD previstas.

Un papel más destacado de los parlamentos nacionales en la toma de decisiones de seguridad de la UE podría aumentar la legitimidad democrática sin comprometer la capacidad de acción de la UE. El modelo de "coalición de los dispuestos" ya demuestra cómo países con intereses similares pueden cooperar sin obligar a todos los Estados miembros de la UE a participar.

El desarrollo de una "red de seguridad soberana" europea podría representar un equilibrio entre la capacidad de acción y la protección de los intereses nacionales. Dicho sistema proporcionaría mecanismos para evitar que los Estados miembros se invaliden en ámbitos críticos, permitiendo al mismo tiempo una mayor flexibilidad en decisiones menos sensibles.

Legitimidad democrática versus capacidad de actuar

La controversia en torno a las declaraciones de von der Leyen sobre las tropas de la UE en Ucrania pone de relieve las tensiones fundamentales entre la legitimidad democrática y la capacidad de actuar dentro de la Unión Europea. Si bien el presidente de la Comisión podría argumentar que es necesario tomar decisiones rápidas en tiempos de crisis, las críticas provenientes de diversos sectores demuestran que tales decisiones, sin la suficiente supervisión democrática, pueden socavar la legitimidad de la UE.

La arquitectura institucional de la UE prevé deliberadamente diferentes procedimientos de toma de decisiones para las distintas áreas políticas. En política de seguridad, el principio de unanimidad y control por parte de los Estados miembros no es una elección aleatoria, sino que refleja la sensibilidad de estas áreas a la soberanía nacional. Las acciones de Von der Leyen al eludir o exceder estos procedimientos establecidos plantean cuestiones fundamentales sobre la rendición de cuentas democrática en la UE.

El reto para la UE es encontrar una vía que fortalezca la legitimidad democrática y facilite la capacidad necesaria para actuar en un panorama geopolítico en rápida evolución. Esto puede requerir reformas institucionales, pero también un enfoque más consciente de los procedimientos y controles democráticos existentes. Por lo tanto, el debate sobre las tropas de la UE en Ucrania no es solo una cuestión de política de seguridad, sino un desafío para el futuro de la democracia europea.

Markus Becker

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