Trik s částečným úvazkem: Jak by německé veřejné orgány mohly okamžitě vyřešit svůj personální problém

Kolaps personálního obsazení škol a denních center? Nový výpočet odhaluje tuto výmluvu

Tajná studie IW ukazuje: Německý stát nepotřebuje žádný nový personál

Nedostatek kvalifikovaných pracovníků v německém veřejném sektoru je považován za nepopiratelný fakt – ale co když stát strukturálně zhoršuje svůj vlastní problém s personálním obsazením? Zatímco Německá federace státní správy (dbb) bije na poplach a naříká nad celostátním nedostatkem 631 000 zaměstnanců do roku 2026, nová, explozivní studie Německého ekonomického institutu (IW) nabízí překvapivý protivýpočet. Podle studie extrémně vysoká míra práce na částečný úvazek znamená, že ve vládních úřadech, školách a denních centrech lademe přesně 634 000 pozic ekvivalentních plnému úvazku. Na první pohled se to jeví jako matematický trefný moment: teoreticky by se mezera dala překlenout pouze stávajícími zaměstnanci. V praxi však rovnice není tak jednoduchá. Následující text zkoumá zjištění studie IW, zpochybňuje pohodlný narativ chronicky poddimenzovaného veřejného sektoru a ukazuje, proč jsou inteligentní řízení pracovní doby, skutečné pobídky k přesčasům a především radikální snížení byrokracie skutečným řešením personální krize.

Skrytý talentový fond v německém státním aparátu: Když se stížnosti na nedostatek personálu stanou politickou výmluvou

Německý stát se léta prezentoval jako stát s chronickým nedostatkem personálu. Od policie přes školy až po místní samosprávy se opakuje narativ, který téměř nikdo vážně nezpochybňuje: prostě není dostatek lidí, aby zvládli rostoucí pracovní zátěž. Německá federace státní správy (dbb) tento narativ podpořila každoročním průzkumem mezi svými 41 členskými odbory, který dospěl k předpokládanému nedostatku 631 000 zaměstnanců veřejného sektoru pro rok 2026, což je nárůst oproti 600 000 v předchozím roce. Toto číslo je politicky efektivní, protože naznačuje jednoduchý, téměř intuitivní řetězec příčin a následků: více úkolů, více byrokracie, větší potřeba nových zaměstnanců, a tudíž více výdajů a více náborů. Nová, dosud nepublikovaná studie Německého ekonomického institutu (IW) nyní představuje nepříjemný protiargument k tomuto narativu, který exkluzivně získal deník BILD. Autor studie, Björn Kauder, hlavní ekonom IW a uznávaný odborník na veřejné finance, vypočítal množství pracovní doby, kterou by mohli stávající zaměstnanci generovat, kdyby byli jednoduše nasazeni konzistentněji. Výsledek je nápadně podobný tolik diskutovanému nedostatku kvalifikovaných pracovníků a vrhá nové světlo na debatu o údajném nedostatku kvalifikovaných pracovníků ve veřejném sektoru.

Překvapivý výpočet: Téměř dokonalá shoda mezi odstupem a rezervou

Hlavní poselství výpočtu IW lze shrnout do jedné věty: Pokud by všichni zaměstnanci na částečný úvazek na federální, zemské a místní úrovni zvýšili svou pracovní dobu na plný úvazek, vedlo by to k vypočítanému dodatečnému pracovnímu zatížení ve výši 634 000 ekvivalentů plného úvazku. Toto číslo je téměř přesně stejné jako 631 000 zaměstnanců, které podle odhadů Německé federace státní správy (DBB) ve veřejném sektoru chybí. Na první pohled se to jeví jako matematický trefný bod, který naznačuje, že by vláda mohla svůj problém, který si sama diagnostikovala, vyřešit zcela sama, aniž by najala jediného nového zaměstnance mimo veřejný sektor. Výpočet je založen na personálních statistikách Federálního statistického úřadu, ze kterých lze odvodit rozdíl mezi skutečnou pracovní dobou zaměstnanců na částečný úvazek a hypotetickou pracovní dobou na pozici na plný úvazek. Na tomto modelovém výpočtu je pozoruhodné, že pracuje výhradně se stávajícími zaměstnanci. Nejde tedy o vytváření nových pracovních míst, ale o lepší využití stávajících pracovních smluv. Samotný IW výslovně popisuje tento maximální scénář jako teoretickou horní hranici, a nikoli jako realistické doporučení k akci. Povinný přechod všech zaměstnanců na částečný úvazek na plný úvazek by byl podle pracovního práva prakticky nemožný a bránily by mu také osobní okolnosti, jako je péče o děti, pečovatelské povinnosti nebo zdravotní omezení. Nicméně toto číslo poskytuje důležitý referenční bod pro posouzení skutečného rozsahu nevyužitých rezerv pracovní doby.

Sasko-Anhaltsko jako referenční bod: Co by znamenal realistický scénář

Protože úplný přechod na plný úvazek je považován za nereálný, vypočítal IW (Německý ekonomický institut) druhý, výrazně mírnější scénář. Základní myšlenka, která je za ním, je jednoduchá a metodologicky elegantní: Model bere spolkovou zemi, která již má nejvyšší průměrnou pracovní dobu ve veřejném sektoru, a vypočítává, co by se stalo, kdyby všechny ostatní země a obce této úrovně dosáhly. Tímto referenčním státem je Sasko-Anhaltsko. I v tomto konzervativnějším modelu by v celé zemi stále existovalo 294 000 dalších ekvivalentů plného úvazku. To odpovídá necelé polovině teoretické maximální rezervy, ale stále se jedná o značné číslo, které by pokrylo téměř polovinu celkového nedostatku personálu, který uvádí Německá federace státní správy. Tento výpočet je metodologicky přesvědčivější, protože nepředpokládá utopický ideální stát, ale spíše model pracovní doby, který se v praxi již osvědčil. Pokud se spolkové zemi podaří dosáhnout toho, aby její zaměstnanci v průměru pracovali déle, aniž by se její systém zhroutil, lze tvrdit, že přiblížení se této úrovni i jiným spolkovým zemím je v zásadě proveditelné. Zároveň srovnání ukazuje, jak heterogenní ve skutečnosti jsou kultury pracovní doby mezi spolkovými zeměmi, což je zase způsobeno odlišnými rámci rodinné politiky, tarifními strukturami a historicky vyvinutými vzorci zaměstnanosti, zejména ve srovnání Východ-Západ.

Kde konkrétně leží největší rezervy: V centru pozornosti jsou školy, denní centra a administrativa

Studie je obzvláště výmluvná, když je rozdělena podle oblastí odpovědnosti, protože právě zde se vynořuje hořká ironie. Největší nevyužité rezervy pracovní doby se nacházejí právě v těch odvětvích, kde se na nedostatek personálu veřejně nejvíce naříká. Kauder odhaduje teoretický potenciál na 153 000 ekvivalentů plného úvazku ve školách, což by odpovídalo možnému nárůstu pracovní zátěže o téměř 20 procent. V denních centrech péče o děti je rezerva 54 400 ekvivalentů plného úvazku a v místní samosprávě 41 800. Na univerzitách to znamená 16 000 dalších míst na plný úvazek a v policejních sborech stále 10 800. Tato čísla jsou tak významná, protože Německá federace státní správy (dbb) ve svém vlastním průzkumu klasifikuje právě tyto oblasti jako obzvláště nedostatečně personálně obsazené: dbb požaduje dalších 120 000 míst ve školách, 112 000 v místní samosprávě a 97 000 v denních centrech péče o děti. Srovnání obou studií naznačuje, že významná část vnímaného nedostatku personálu v těchto oblastech není primárně způsobena nedostatkem personálu, ale spíše rozložením dostupné pracovní doby mezi mnoho pozic na částečný úvazek. Učitelé, pedagogové a administrativní pracovníci v Německu tradičně pracují na částečný úvazek v neúměrně vysoké míře, často z rodinných důvodů, ale také proto, že některé pracovní profily, například ve vzdělávání, jsou strukturálně navrženy pro modely částečného úvazku. Tato strukturální predispozice znamená, že ačkoliv dané odvětví může mít na papíře velký počet zaměstnanců, skutečná pracovní zátěž je podstatně nižší, než by naznačoval samotný počet zaměstnanců.

Bavorsko, Severní Porýní-Vestfálsko a Bádensko-Württembersko vedou spolkové země

Regionální rozložení rezervy na částečné úvazky také poskytuje zajímavý vhled do federální struktury veřejné služby. V absolutních číslech vede žebříček Bavorsko: Pokud by se všichni zaměstnanci státu a obcí na částečný úvazek převedli na pozice na plný úvazek, odpovídalo by to 129 800 dalším zaměstnancům na plný úvazek. Následuje Severní Porýní-Vestfálsko se 115 100 a Bádensko-Württembersko se 111 300 dalšími ekvivalenty plného úvazku. Toto pořadí není nijak překvapivé, jelikož se jedná o tři nejlidnatější a ekonomicky nejsilnější spolkové země, jejichž veřejné služby jsou odpovídajícím způsobem rozsáhlé. Zajímavější je pohled na relativní rozsah ve vztahu ke stávající pracovní zátěži. V Bádensku-Württembersku, Bavorsku a Porýní-Falci by se pracovní zátěž teoreticky mohla zvýšit přibližně o 19 až 21 procent, pokud by se rozšířila všechna místa na částečný úvazek. Situace je zcela odlišná v Sasku-Anhaltsku a Meklenbursku-Předním Pomořansku, kde by teoretický nárůst činil pouze kolem osmi procent. Tento významný rozdíl mezi východem a západem odráží strukturální rozdíly v účasti na trhu práce, které se historicky vyvinuly. Ve východoněmeckých spolkových zemích je zaměstnání na plný úvazek mezi ženami tradičně rozšířenější než ve velkých částech západního Německa, kde je práce na částečný úvazek, zejména u žen s dětmi, kulturně hlouběji zakořeněna. Tento odlišný výchozí bod také znamená, že celostátní sladění s úrovní v Sasku-Anhaltsku pravděpodobně narazí na podstatně větší odpor v bohatších západních spolkových zemích než ve státech, které se k tomuto referenčnímu bodu již blíží.

Dvě čísla, dva pohledy: Proč 634 000 jednoduše nevyrovná 631 000

Navzdory fascinaci téměř identickým rozsahem obou čísel je třeba opatrnosti, protože metodologicky nelze snadno zaměnit. Číslo Německé federace státních zaměstnanců (dbb) vychází ze subjektivního průzkumu mezi jejími členskými odbory, který zachycuje skutečnou strukturální potřebu vnímaného adekvátního výkonu povinností, nikoli pouze počet formálně neobsazených pozic. Číslo IW je naproti tomu čistě matematickým odvozením z oficiálních statistik pracovní doby, bez jakéhokoli normativního hodnocení, zda je tato dodatečná pracovní doba skutečně potřebná, nebo zda by mohla být dokonce efektivně využita. Navíc tato dvě čísla nejsou rovnoměrně rozdělena mezi sektory. dbb identifikuje největší potřebu v ošetřovatelství a péči o seniory s 125 200 chybějícími místy – oblast, která není ve výpočtu rezervy na částečný úvazek ve veřejném sektoru provedeném IW ani samostatně uvedena, protože velká část sektoru péče v Německu není organizována v rámci tradiční veřejné služby, ale spíše u nezávislých, církevně spojených nebo soukromých poskytovatelů. Podobně policie a ozbrojené síly společně uvádějí potřebu 92 000 dalších pracovníků, zatímco studie IW identifikuje rezervu na částečný úvazek pro policii pouze 10 800. Tento rozdíl ukazuje, že ačkoli jsou obě čísla celkem téměř shodná, jejich základní struktura se značně liší. Pouhé srovnání 634 000 s 631 000 by proto bylo zavádějícím zjednodušením a naznačovalo by, že nedostatek personálu lze v jednotlivých odvětvích řešit interní přerozdělením. Ve skutečnosti by zvýšení počtu pozic na částečný úvazek ve školách nebo denních centrech automaticky nekompenzovalo naléhavé personální potřeby v ošetřovatelství nebo u policie, protože zaměstnanci obecně nemohou nebo nechtějí přecházet mezi těmito odvětvími.

Ekonomická logika kvóty na částečný úvazek ve státní službě

Pro správné posouzení relevance studie IW je vhodné prozkoumat strukturální příčiny vysoké míry práce na částečný úvazek ve veřejném sektoru. V Německu byl stát tradičně obzvláště vstřícným zaměstnavatelem k rodinám a nabízel flexibilní pracovní dobu, rodičovskou dovolenou a možnosti částečného úvazku v míře, která často není dostupná v soukromém sektoru, zejména v malých a středních podnicích. Tato nabídka je obzvláště oblíbená u žen, které jsou již tak neúměrně zastoupeny v mnoha profesních oblastech ve veřejném sektoru, jako je vzdělávání. Z hlediska ekonomiky práce to vede k paradoxu: veřejný sektor přitahuje velké množství lidí díky své atraktivitě pro práci na částečný úvazek, ale zároveň zhoršuje strukturální problém nedostatku pracovní doby, protože vysoký počet zaměstnanců se automaticky nepromítá do odpovídajícího vysokého počtu odpracovaných hodin. Z ekonomického hlediska se jedná o klasický problém alokace faktorů. I když je výrobní faktor práce k dispozici v dostatečném množství, není využíván po dostatečně dlouhou dobu. Zvýšení průměrné pracovní doby stávajících zaměstnanců by bylo v mnoha ohledech ekonomicky efektivnější než najímání nových pracovníků, protože již vyškolení a kvalifikovaní pracovníci by mohli být produktivnější bez dodatečných nákladů na nábor, zaškolování a školení. To je přesně jádro ekonomického argumentu IW: Než vláda začne soutěžit o další kvalifikované pracovníky na již tak napjatém trhu práce, měla by nejprve prozkoumat, zda plně využívá svůj stávající lidský kapitál.

Proč IW nedoporučuje nábor ze soukromého sektoru

Ústředním a poměrně kontroverzním bodem studie je ekonomické hodnocení náborových strategií. IW (Německý ekonomický institut) dochází k závěru, že není ekonomicky rozumné úmyslně přetahovat další pracovníky ze soukromého sektoru pro státní správu. Tento postoj je pozoruhodný, protože je v rozporu s rozšířeným politickým impulzivním požadavkem, že vyšší platy a atraktivnější pracovní podmínky ve veřejném sektoru by mohly vyřešit problém s personálním obsazením. Z makroekonomického hlediska je však takové přetahování hrou s nulovým součtem, která nezvyšuje celkovou produktivitu práce, ale pouze přerozděluje pracovníky z jednoho sektoru do druhého. V zemi, která již trpí demograficky podmíněným nedostatkem kvalifikovaných pracovníků, by každé další místo ve státní správě potenciálně zanechalo volné místo v soukromém sektoru, ať už v průmyslu, malých a středních podnicích (MSP) nebo v exportně orientovaných odvětvích, která jsou klíčová pro celkovou tvorbu hodnot a prosperitu Německa. Když stát soutěží o stejnou omezenou nabídku pracovní síly s lepšími podmínkami, konkurence o personál se zintenzivňuje, aniž by to nakonec vedlo k vyššímu celkovému pracovnímu výkonu. Tato argumentace odpovídá fundamentálnějšímu ekonomicko-liberálnímu myšlenkovému směru, který vnímá veřejný sektor primárně jako nezbytný, ale potenciálně neproduktivní nákladový faktor, jehož růst oslabuje soukromý sektor zodpovědný za inovace a tvorbu hodnot, pokud k tomu dochází na úkor téhož omezeného pracovního zdroje.

Nejlepší řešení: Zjednodušení zákonů místo většího počtu zaměstnanců

Snad nejdůležitější strategické poselství studie však nespočívá v samotném výpočtu částečných úvazků, ale v zásadní systémové otázce, kterou klade IW (Německý ekonomický institut). Místo toho, aby se ptal, zda je pro stávající úkoly příliš málo zaměstnanců, institut obrací perspektivu a ptá se, zda je pro stávající zaměstnance prostě příliš mnoho úkolů. Toto obrácení otázky je koncepčně klíčové, protože přesouvá pozornost z nabídky, tj. náboru, na stranu poptávky, tj. na množství a složitost samotných vládních úkolů. IW označuje zefektivněnou legislativu, která vyžaduje pro svou implementaci méně zaměstnanců, za skutečné řešení personálního problému. Je zajímavé, že tento postoj se shoduje i s požadavky odborového tábora. Volker Geyer, federální předseda dbb (Německé federace státní správy), sám vyzývá ke komplexnímu přezkumu vládních úkolů a důkladné digitalizaci, která by měla zmírnit zátěž jak pro veřejnost, tak pro zaměstnance. Obě strany, ekonomicky liberální institut i odborově organizovaná lobby státní správy, nezávisle na sobě uznávají, že pouhé zvyšování počtu zaměstnanců není udržitelným řešením, dokud základní byrokratická zátěž zůstane nezměněna nebo bude nadále růst. Rozdíl spočívá spíše v prioritizaci nástrojů: Zatímco dbb (Německá federace státní správy) se také zaměřuje na zvýšení počtu zaměstnanců a konkurenceschopnější pracovní podmínky, IW (Německý ekonomický institut) klade větší důraz na zlepšení interní efektivity prostřednictvím řízení času a snižování úkolů.

Snížení byrokracie jako věčný politický slib bez obsahu

Požadavek na menší byrokracii není v německé politice ničím novým. Po celá desetiletí po sobě jdoucí federální vlády oznamovaly úlevné zákony, zákony zaměřené na snížení byrokracie a administrativní zjednodušení, zatímco skutečná hustota regulací v mnoha oblastech, jako je stavební, environmentální a sociální právo, se neustále zvyšuje. Tento strukturální rozpor mezi politickou rétorikou a skutečnou implementací vysvětluje, proč je požadavek IW na štíhlejší zákony, ačkoli ekonomicky přesvědčivý, politicky obtížně vymahatelný. Každý jednotlivý zákon, nařízení a administrativní proces má obvykle svou vlastní zájmovou skupinu, která z existujících předpisů těží nebo z nich alespoň odvozuje jistotu, zatímco agregované náklady na byrokracii jsou difúzně rozloženy v celé ekonomice a administrativě. Z pohledu administrativní vědy se jedná o klasický problém veřejných statků, v němž koncentrované partikulární zájmy převažují nad difúzním obecným zájmem o zefektivnění procesů. Každý, kdo chce skutečně snížit personální požadavky státu, by proto musel nejen digitalizovat jednotlivé formuláře, ale také zásadně zpochybnit, které schvalovací postupy, požadavky na dokumentaci a kontrolní mechanismy jsou ve skutečnosti stále aktuální. To platí zejména pro oblasti, jako je stavební právo, kde složité schvalovací postupy vázají značné personální zdroje v místních samosprávách – což je jeden z odvětví, ve kterém jak dbb (Německá federace státní správy), tak IW (Německý ekonomický institut) identifikovaly značné personální potřeby nebo značné nevyužité zdroje.

Společenský rozměr: skloubení rodiny a práce na plný úvazek

Navzdory ekonomické racionalitě výpočtů IW nelze ignorovat sociopolitický rozměr kvóty částečných úvazků. Významná část částečných úvazků ve veřejném sektoru, zejména mezi učiteli a pracovníky v péči o děti, pramení z potřeby sladit placenou práci s rodinnými povinnostmi. Plošné zvýšení všech částečných úvazků na plný úvazek, jak předpokládá teoretická horní hranice studie, by vyvolalo masivní odpor ve společnosti a bylo by jen stěží slučitelné s právem na částečný úvazek zakotveným v německém pracovním právu. Vynucená kvóta plného úvazku v převážně ženských profesích, jako je péče o děti nebo základní vzdělávání, bez odpovídajícího rozšíření služeb péče o děti by navíc přímo zhoršila problém rovnováhy mezi pracovním a soukromým životem a paradoxně by mohla dokonce vést k poklesu celkové účasti žen na trhu práce, pokud by se ženy kvůli nedostatku příležitostí k částečnému úvazku úplně stáhly z trhu práce. Realističtější poselství studie proto nespočívá ani tak v ohromujícím čísle 634 000, jako v umírněnějším výpočtu pro Sasko-Anhaltsko s jeho 294 000 dalšími ekvivalenty plného úvazku. Toto číslo signalizuje, že i opatrný a dobrovolný přístup k již existující vyšší úrovni pracovní doby by mohl dosáhnout významných účinků, aniž by bylo nutné drasticky měnit předpisy o práci na částečný úvazek. Politicky životaschopnější by proto byly modely pobídek, jako jsou finanční bonusy za přechod z částečného na plný úvazek, zlepšená infrastruktura péče o děti ve školách a obcích a cílená osvěta těch pracovníků na částečný úvazek, kteří by chtěli pracovat více hodin, ale brání jim v tom strukturální překážky, jako je nedostatek míst v péči o děti.

Co studie skutečně znamená pro politickou debatu

Studie IW nenabízí hotové řešení, ale spíše důležitou korekci často až příliš nekritické debaty o údajném nedostatku kvalifikovaných pracovníků ve veřejném sektoru. Pomocí robustních statistických metod ukazuje, že významnou část vnímaného personálního problému si země sama způsobuje a dala by se alespoň částečně vyřešit inteligentnějším využitím stávajícího personálu, než se bude uvažovat o nákladném novém náboru nebo přetahování ze soukromého sektoru. Zároveň srovnání s údaji dbb jasně ukazuje, že navzdory jejich nápadné numerické podobnosti tyto dva ukazatele měří různé věci a nelze je jednoduše vzájemně kompenzovat. To vede k detailnímu doporučení pro tvůrce politik: Místo požadavku na více zaměstnanců napříč celou škálou by se mělo nejprve provést odvětvové posouzení, aby se zjistilo, ve kterých oblastech je zvýšení počtu zaměstnanců na částečný úvazek realistické, společensky přijatelné a ekonomicky zdravé, a ve kterých oblastech, jako je ošetřovatelství nebo policie, budou další externí zaměstnanci skutečně nutní, protože dostupné zdroje na částečný úvazek jsou prostě příliš malé. Zároveň přetrvává požadavek na zásadní revizi vládních úkolů a důsledné snižování byrokracie, což je požadavek, který vyjadřují jak ekonomové, tak odbory. Skutečnou výzvou pro nadcházející roky bude, zda němečtí politici budou mít odvahu skutečně zrušit pracovní úkony a zjednodušit zákony, místo aby reflexivně volali po nových zaměstnancích při každém novém společenském problému. Čísla IW alespoň poskytují pro tento argument solidní, na důkazech podložený základ.