Основната бъдеща стратегия на ЕС „Доклад за стратегически прогнози 2025“ – Експерти критикуват липсата на нови идеи

Предварително издание на Xpert

Избор на език 📢

Публикувано на: 8 октомври 2025 г. / Актуализирано на: 8 октомври 2025 г. – Автор: Konrad Wolfenstein

Основната бъдеща стратегия на ЕС „Доклад за стратегически прогнози 2025“ – Експерти критикуват липсата на нови идеи – Изображение: Xpert.Digital

Представен е нов план на ЕС: Брилянтна идея или просто старо вино в нови бутилки?

Повече политическо шоу, отколкото истинска стратегия?

Със своя „Доклад за стратегически прогнози 2025 г.“ Европейската комисия представи амбициозна пътна карта за бъдещето на ЕС. Под мотото „Устойчивост 2.0“ Съюзът се стреми да стане по-проактивен и устойчив на кризи като изменението на климата, технологичните смущения и геополитическото напрежение. Докладът очертава визия за това как ЕС може не само да оцелее в един бурен свят, но и да излезе по-силен.

Въпреки това, едва публикуван, документът беше подложен на остри критики от Изследователската служба на Европейския парламент (EPRS). В подробен анализ експертите стигнаха до отрезвяващо заключение: докладът е по-малко обоснован анализ на бъдещето, отколкото политическа програма за новия законодателен мандат. Основната критика беше, че предложените мерки едва ли са нови и вместо това повтарят вече познати политически цели, без да предлагат конкретни решения.

В основата си докладът на Комисията определя четири ключови области на напрежение, през които ЕС трябва да се справи: конфликтът между конкурентоспособността и стратегическата автономност, балансът между иновациите в областта на изкуствения интелект и предпазните мерки, балансирането между просперитета и демографските промени и защитата на демокрацията срещу влиянието на алгоритмите. Анализът на Парламентарната служба обаче показва, че предложените области на действие са много тясно свързани с политическата линия на председателя на Комисията фон дер Лайен. По този начин документът служи като важна отправна точка за членовете на Европейския парламент: инициативата на Комисията е по-малко неутрална оценка, отколкото стратегическо начало за изпълнението на нейните политически цели през следващите години.

Свързано с това:

Доклад за стратегическо прогнозиране 2025: Цялостен анализ

Контекст и предистория на доклада

Какво представлява Докладът за стратегически прогнози за 2025 г.?

Стратегическият доклад за прогнозиране за 2025 г., официално озаглавен „Устойчивост 2.0: Овластяване на ЕС да процъфтява във времена на турбуленция и несигурност“, е ключов документ, представен от Европейската комисия на 9 септември 2025 г. Това е първият доклад за прогнозиране на втората Комисия „Фон дер Лайен“. Надграждайки установените тенденции, документът предлага актуализиран анализ на глобалните и специфичните за ЕС предизвикателства. Основната му цел е да се засили устойчивостта на Европейския съюз, за да се подготви по-добре за бъдещето. Докладът служи като основа за нов цикъл на прогнозиране и има за цел да подкрепи политическата програма за следващите години с дългосрочна перспектива.

Каква е основната цел на този тип прогнозен доклад?

От 2020 г. насам, с изключение на изборната 2024 година, Европейската комисия публикува ежегодно такъв стратегически доклад за прогнозиране. Тези доклади служат на двойна цел: първо, те разглеждат бъдещите развития и тенденции, които биха могли да засегнат ЕС, и второ, те подчертават текущите приоритети на Съюза. Според Комисията тези доклади са предназначени да подкрепят политическите приоритети и да насърчават дългосрочното политическо мислене по междусекторни въпроси. Тази практика е част от по-широки усилия в рамките на институциите на ЕС за укрепване на политическото прогнозиране. Водещото убеждение зад това е, че традиционните процеси на планиране и разработване на политики вече не са достатъчни за ефективно справяне със сложните и взаимосвързани предизвикателства на така наречените „поликризи“, пред които е изправен ЕС. Целта е да се действа проактивно, а не реактивно.

В какъв контекст беше представен докладът за 2025 г.?

Комисар Микалеф определи доклада като „мост между работата по прогнозиране на предишната Комисия и новия мандат“, подчертавайки неговия преходен характер. Той се основава на редица важни стратегически документи, публикувани малко преди това, включително докладите на Енрико Лета и Марио Драги, които разглеждат подробно единния пазар и конкурентоспособността на Европа, както и доклада на Ниинистьо. Освен това, той е тясно свързан със Стратегическата програма на Съвета за периода 2024-2029 г. и Стратегията на ЕС за готовност за действие от май 2025 г. По този начин докладът се стреми да синтезира констатациите и насоките на тези различни инициативи и да ги интегрира в съгласувана рамка за бъдещето.

Основна концепция: Устойчивост 2.0

Каква е централната тема на доклада и какво точно означава „Устойчивост 2.0“?

Централната и водеща тема на доклада е устойчивостта. Това беше основната тема още на първия Доклад за прогнозиране през 2020 г. Комисията обаче твърди, че глобалната ситуация се е променила толкова драматично оттогава, че е необходим нов, по-развит подход към устойчивостта. Тя нарича този нов подход „Устойчивост 2.0“. Тази нова форма на устойчивост е предназначена да бъде по-трансформираща, проактивна и далновидна от предишната концепция. Докато първоначалната идея за устойчивост вече включваше концепцията, че ЕС трябва да се трансформира и да „се хвърли напред“, за да стане по-устойчив, по-справедлив и по-демократичен, „Устойчивост 2.0“ изглежда поставя още по-силен акцент върху активното оформяне на бъдещето и дълбокото адаптиране към един по-несигурен свят. Текстът обаче критично отбелязва, че не е напълно ясно каква е точната разлика от предишната версия, тъй като последната вече беше формулирана много амбициозно. Преименуването на „2.0“ също така служи за предаване на чувство за неотложност и необходимост от промяна на парадигмата.

Според доклада, какви основни цели трябва да постигне един устойчив ЕС до 2040 г.?

Докладът определя три основни стълба, които трябва да характеризират устойчив Европейски съюз през 2040 г. Първо, осигуряване на мир чрез европейска сигурност. Това отразява променения геополитически пейзаж, в който въпросите на сигурността играят централна роля във всички области на политиката. Второ, отстояване на ценностите на демокрацията, върховенството на закона и правата на човека. Това е отговор на вътрешни и външни заплахи за тези основни ценности. Трето, осигуряване на благосъстоянието на хората. Тази цел е широко дефинирана и обхваща социалните, икономическите и екологичните аспекти на живота в ЕС. Тези три фундаментални принципа формират общата рамка, в която трябва да се разберат специфичните предизвикателства и областите за действие на доклада.

Глобални развития и специфични за ЕС предизвикателства

Кои глобални развития са посочени в доклада като особено влиятелни за ЕС?

Докладът идентифицира три глобални развития, които имат значително влияние върху бъдещето на ЕС. Първото е нарастващата централна роля на въпросите за сигурността във всички области на политиката. Сигурността вече не се разглежда като изолиран въпрос на отбраната или външната политика, а като междусекторна тема, която прониква в икономическата, енергийната, здравната и дори образователната политика. Второто развитие е ерозията на международния ред, основан на правила. Институциите и споразуменията, които осигуряваха стабилност в продължение на десетилетия, губят влияние, което води до по-непредсказуем и конфронтационен свят. Третото глобално развитие е продължаващото въздействие на изменението на климата и прогресивното влошаване на състоянието на природата и водните ресурси. Тези екологични кризи имат преки последици за сигурността, икономиката и благосъстоянието в ЕС.

Докладът нарича четири специфични за ЕС предизвикателства „балансиращи действия“. Какво означава това и кое е първото балансиращо действие?

Четирите специфични за ЕС предизвикателства са представени като „балансиращи действия“. Тази формулировка подчертава присъщите конфликти на целите и трудностите, пред които са изправени политиците. Не става въпрос за лесни решения, а за балансиране на конкуриращи се приоритети.

Първото балансиращо действие е да се повиши конкурентоспособността на ЕС, като същевременно се стреми към отворена стратегическа автономност. От една страна, ЕС трябва да остане отворен за световната търговия и привлекателен за инвестиции, за да поддържа иновациите и икономическата си сила. От друга страна, той трябва да намали зависимостта си от външни участници и уязвимостта си към сътресения. Докладът предлага националните интереси понякога да остават на заден план пред съвместни мерки, като например съвместно снабдяване с енергия или преференциално закупуване на стоки и услуги от ЕС. Конкретен пример за тази зависимост е цифровият сектор, където 70% от облачната инфраструктура на ЕС се контролира само от три американски компании. По-голяма независимост следва да се постигне и чрез разширяване на чистата енергия, подобрена енергийна ефективност и насърчаване на кръговата икономика за намаляване на зависимостта от внос на енергия.

Как е описан вторият балансиращ акт?

Вторият балансиращ акт е насочен към преодоляване на напрежението между насърчаването на технологичните иновации и създаването и поддържането на предпазни мерки. От една страна, следва да се създаде конкурентна среда, която да разгърне пълния потенциал на новите технологии и по този начин да укрепи икономическата устойчивост на ЕС. От друга страна, трябва да се въведат подходящи предпазни мерки за защита от рискове за сигурността, правата на гражданите и работниците, неприкосновеността на личния живот, околната среда и демокрацията. Докладът изрично споменава нови технологии като квантовите изчисления, биотехнологиите, невротехнологиите, съвременните материали, роботиката и по-специално изкуствения интелект (ИИ). По отношение на ИИ Комисията отбелязва, че макар той да се е разпространил бързо, пазарното господство на няколко глобални играчи размива границите между търговските и публичните участници и пространства.

Какъв е третият балансиращ акт?

Третият балансиращ акт е насочен към предизвикателството да се поддържа високото ниво на благосъстояние в ЕС, като същевременно се реагира на демографските и климатичните промени. ЕС е известен с високия си жизнен стандарт, силните си икономики, екологичните стандарти и здравната система. Този модел обаче е подложен на натиск. Демографските промени, особено застаряващото население, означават, че по-малко хора допринасят за икономиката, докато нуждата от грижи и здравни услуги се увеличава. Докладът избягва задълбочено обсъждане на миграцията, но предполага, че редовната миграция е възможен начин за задоволяване на търсенето на пазарите на труда в ЕС с таланти от чужбина. Освен това докладът установява пряка връзка между човешкото благосъстояние и здравето на планетата. В него се твърди, че действието в хармония с природата допринася за сигурността и икономическия просперитет, например, като помага за смекчаване на пандемиите чрез действия по отношение на климата и адаптация или чрез гарантиране на продоволствената сигурност.

И какъв е четвъртият и последен балансиращ акт?

Четвъртият балансиращ акт се фокусира върху напрежението между необходимостта от поддържане на демокрацията и фундаменталните ценности и адаптирането към алгоритмично задвижваното използване на (социалните) медии. Докладът призовава за укрепване на демократичното вземане на решения, но също така признава, че мненията на хората все повече се формират от алгоритмично базирани, персонализирани източници. Това значително ограничава пространството за демократичен дебат, основан на споделени факти и доказателства. Освен това докладът предупреждава за „нова глобална олигархия“, в която няколко технологични милиардери оказват все по-голямо влияние върху демократичните процеси. Това би могло допълнително да отслаби демокрацията и да подкопае доверието на гражданите. В отговор докладът призовава за укрепване на демократичната устойчивост чрез социално сближаване, институционални проверки и баланси и иновативни подобрения в самата демокрация.

Център за сигурност и отбрана - Съвети и информация

Център за сигурност и отбрана - Изображение: Xpert.Digital

Центърът за сигурност и отбрана предлага експертни съвети и актуална информация, за да подпомогне ефективно компаниите и организациите в укрепването на тяхната роля в европейската политика за сигурност и отбрана. Работейки в тясно сътрудничество с работната група „SME Connect Defence“, той насърчава по-специално малките и средни предприятия (МСП), които желаят да развият своя иновативен капацитет и конкурентоспособност в сектора на отбраната. Като централна точка за контакт, Центърът създава ключов мост между МСП и европейската отбранителна стратегия.

Свързано с това:

Работната група „МСП свързват отбраната“ – Укрепване на МСП в европейската отбрана

Устойчивостта на ЕС под наблюдение: възможности, пропуски и конкретни точки за критика

Критика на доклада на ЕС: Защо липсват конкретни пътища за прилагане

Докладът за стратегическо прогнозиране за 2025 г. определя осем области на действие в дневния ред за укрепване на устойчивостта на ЕС срещу геополитически, икономически и обществени рискове. По отношение на съдържанието докладът обхваща ключови области – от глобална визия до сигурност, технологии и икономическа устойчивост, до образование, демокрация и равенство между поколенията – като по този начин отразява насоките на председателя на Комисията фон дер Лайен и Стратегическата програма на Съвета. Критичен момент обаче е, че докладът често се чете по-скоро като политическа програма: липсват конкретни връзки между идентифицираните предизвикателства и предложените мерки, пътищата за изпълнение остават неясни, а истинските иновации са рядкост. Разминаването между амбициозните цели (напр. глобални стандарти за изкуствен интелект или реформа на СТО) и реалполитическия капацитет на ЕС остава поразително. Докладът представлява и предизвикателство за парламентите: междусекторните въпроси са трудни за решаване в рамките на традиционните структури на комисии, поради което се обсъждат различни модели на парламентарно прогнозиране – от специализирани комисии и индивидуални омбудсмани до интегрирането на прогнозирането в законодателните процеси.

Осемте области на действие и критичната оценка

Кои осем области на действие предлага докладът за укрепване на устойчивостта на ЕС?

В последната част на доклада са посочени осем ключови области за действие за укрепване на устойчивостта на ЕС. Тези области са предназначени да се справят както със специфичните за ЕС предизвикателства, така и с глобалните развития. Осемте области са:

Развийте глобална визия.
Укрепване на вътрешната и външната сигурност.
Да направим технологиите и изследванията използваеми.
Укрепване на икономическата устойчивост.
Насърчаване на устойчиво и приобщаващо благосъстояние.
Преосмисляне на образованието.
Укрепване на основите на демокрацията.
Укрепване на междупоколенческата справедливост.

Тези области отразяват политическите насоки на втората Комисия „Фон дер Лайен“ и Стратегическата програма на Европейския съвет.

Какви критики са отправени към изобразяването на тези области на дейност?

В брифинга се предлага сравнително ясна критика към този раздел от доклада. Ключова критика е липсата на ясни връзки между осемте предложени области на действие и предварително идентифицираните предизвикателства или глобални развития. Това отслабва фокуса и въздействието на предложенията. Докладът би бил по-убедителен, ако действията бяха по-ясно свързани с конкретните проблеми.

Друга ключова критика е, че този раздел се чете по-малко като далновиден анализ и повече като политическа програма или сборник с декларации за намерения. Тонът е описан като по-скоро директивен, с чести фрази като „ЕС трябва“ или „ЕС би трябвало“.

Освен това е критикувано, че предложените действия съдържат малко изненади и до голяма степен се основават на съществуващите политики и цели на Комисията. Почти не са представени наистина нови подходи или инструменти за постигане на амбициозните цели.

Конкретни примери за критика, особено по отношение на осъществимостта

В брифинга се цитират конкретни примери в подкрепа на критиките. Например, в областта на „глобалната визия“ докладът призовава ЕС да оформи дискусията относно реформирането на мултилатерализма, включително реформирането на Световната търговска организация (СТО). Критичният коментар е, че докладът не обяснява как това ще бъде постигнато, особено във време, когато способността на ЕС да използва пълноценно инструментите си на търговска политика е под натиск, предимно от САЩ.

Друг пример се отнася до изкуствения интелект. Докладът призовава за установяване на глобални стандарти и развитие на стратегическа автономност в изследванията на ИИ. И тук се повдига въпросът как това ще бъде постигнато, след като самият доклад преди това е посочил, че секторът на ИИ е доминиран от „няколко технологични милиардери“, които са част от „нова глобална олигархия“. Несъответствието между амбициозното търсене и реалистичното разпределение на властта остава нерешено.

В областта на икономическата устойчивост се споменават много цели, като например индустриална трансформация или устойчивост на веригите за доставки, но не се очертават нови начини за постигането им. Призивите за кръгова икономика или истински съюз на спестяванията и инвестициите са просто повторения на съществуващи политически цели.

Има ли някакви нови идеи или подходи в тези области на действие?

Текстът подсказва, че повечето предложения са повторения на познати политически искания. Например, призивът за изместване на данъците от труда към облагане с данъци върху отрицателните външни ефекти (като замърсяването) е дългогодишно искане в политиката на ЕС. По подобен начин целта за подготовка на гражданите не само за специфични професии, но и за множество преходи през целия им живот отдавна е част от дебата за образователната политика. Единственото искане, откроено като наистина ново и като форма на изпреварващо управление, е призивът за „насърчаване на грамотността в областта на изкуствения интелект“ сред населението.

Поставяне на доклада в стратегическия контекст на ЕС

Как се свързва Докладът за стратегически прогнози за 2025 г. със Стратегическата програма на Съвета за периода 2024-2029 г.?

Сравнението на двата документа разкрива както прилики, така и съществени разлики. Две от трите основни цели на Доклада за прогнозиране, а именно постигане на мир чрез европейска сигурност и утвърждаване на демокрацията и правата на човека, пряко отразяват две от основните теми на Стратегическата програма на Съвета: „силна и сигурна Европа“ и „свободна и демократична Европа“.

Ключовата разлика обаче се състои в третирането на третата тема от Стратегическата програма: „просперираща и конкурентоспособна Европа“. Тази цел не се появява в Доклада за прогнозиране като самостоятелна, фундаментална цел. Вместо това, икономически въпроси като конкурентоспособността и икономическата устойчивост са включени в общите цели на европейската сигурност и благосъстоянието на нейните граждани. Изглежда, че Комисията съзнателно е избрала да не представя икономическия просперитет като самоцел, а предимно като инструмент за постигане на общите цели за устойчивост, сигурност и благосъстояние. Това впечатление се подсилва от факта, че сигурността е представена като водещ принцип, който прониква във всички области на политиката на ЕС.

Каква е връзката на доклада с политическите насоки на председателя на Комисията фон дер Лайен?

Съществува много тясна връзка. Политическите насоки, представени от председателя през юли 2024 г., са разделени на седем глави. Тези глави разглеждат, най-общо казано, същите теми като осемте области на действие от Доклада за прогнозиране, макар и в различен ред и групиране. Има широко тематично припокриване с трите основни теми от Стратегическата програма на Съвета. Единствената област от политическите насоки, която няма ясен паралел в Доклада за прогнозиране или в Стратегическата програма, е последната глава, озаглавена „Действаме заедно и подготвяме нашия Съюз за бъдещето“. Тази глава се занимава с бюджетните амбиции, институционалните реформи и сътрудничеството с Парламента – тоест, по-скоро с вътрешните механизми на ЕС.

Има ли връзка между доклада и речта за състоянието на Съюза (SOTEU) през 2025 г.?

Да, връзката е много силна и подкрепя оценката, че Докладът за прогнозиране е по-скоро политическа програма, отколкото чист анализ. Обръщението на председателя фон дер Лайен за състоянието на Съюза беше произнесено в деня след представянето на Доклада за прогнозиране. По отношение на съдържанието речта до голяма степен следваше осемте области на действие, очертани в доклада. Речта беше малко по-конкретна в някои области на политиката, като например миграцията, но пропусна въпроса за равенството между поколенията, споменат в доклада. Времевата и тематична близост предполагат, че Докладът за прогнозиране е служил като стратегическа основа и подготвителен комуникационен документ за речта на председателя на Комисията за политическото ръководство.

Как се сравнява този доклад с предишни доклади за стратегически прогнози от 2020 г. насам?

През годините се наблюдава забележителна приемственост в темите. Докато първият доклад от 2020 г. идентифицира само четири измерения на устойчивостта (социално-икономическо, геополитическо, зелено и дигитално), докладите от 2021 г. и 2022 г. изброяват по десет ключови теми или области за действие. Повтарящите се основни теми включват укрепване на отворената стратегическа автономност на ЕС (особено в областта на технологиите, суровините и енергетиката), справяне с предизвикателствата в областта на здравеопазването и околната среда, защита на демократичните ценности на ЕС и укрепване на отбранителните способности и глобалната партньорска мрежа. Въпреки че езикът и модните думи се променят – почти никой вече не говори за „двоен, зелен и дигитален преход“ от по-ранните доклади – основните проблеми и предизвикателства остават същите. Докладът от 2025 г., по-специално, избягва да рисува прекалено мрачна картина на предстояща война или общество, доминирано от сигурността. Той поддържа фокус върху положителни цели, свързани с демократичните ценности и благосъстоянието на гражданите, въпреки че сериозността на комбинираните предизвикателства е описана като тревожна.

Възможни последващи институционални мерки

Как обикновено реагират институциите на ЕС на подобни доклади?

Реакциите на различните институции на ЕС традиционно са различни. Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) е издавал становища по всички предишни доклади за прогнозиране от 2020 г. насам и ще го направи отново за доклада от 2025 г. За разлика от това, Европейският съвет и Европейският парламент не са публикували официални отговори или позиции по предишни доклади. Предвид хоризонталния, междуполитически характер на доклада, Европейският съвет всъщност би бил подходящ форум за приемане на заключения на Съвета. По подобен начин Европейският парламент би могъл да отговори чрез обмен на мнения и резолюция.

С какви проблеми се сблъсква Европейският парламент при работата с подобни междуведомствени доклади?

Основният проблем за Европейския парламент се крие във вътрешната му структура. Парламентарната система за препращане на документи към една или повече специализирани комисии е неподходяща за обработка на документи с толкова широк, междусекторен характер. Доклад с перспектива, обхващащ теми, вариращи от сигурността и икономиката до образованието и демокрацията, не попада в компетенциите на една единствена комисия. Препращането му към няколко комисии може да доведе до проблеми с координацията и фрагментиран резултат.

Текстът предлага да се потърсят насоки от националните парламенти. Кой е първият описан модел за парламентарно предвиждане?

Първият и най-известен вариант е създаването на специален комитет от членове на парламента, като например „Комитет за прогнозиране“ или „Комитет за бъдещето“. Първият такъв комитет е създаден във Финландия през 1993 г., а оттогава седем други национални парламента са последвали примера. Успехът на този модел зависи от няколко ключови условия. Той изисква активна, междупартийна подкрепа, за да се избегне превръщането му в пешка в партийна политика. Тесните връзки с работата по прогнозиране на изпълнителната власт и с мозъчните тръстове са от съществено значение, за да се запази актуалността и да се получи достъп до солиден анализ. Освен това е важна неполяризираща култура на дебати, фокусирана върху дългосрочни, междусекторни предизвикателства. Това също така помага да се избегнат конфликти със съществуващите постоянни комисии и текущия законодателен процес.

Какъв е вторият вариант за затвърждаване на далновидността в парламентите?

Вторият вариант е задачата за прогнозиране да се възложи на един човек или малка единица, като например омбудсман или комисар по прогнозиране или бъдещите поколения. Този подход обаче носи значителни рискове, както показва опитът в Унгария и Израел. Съществува риск от възникване на дебати относно безпристрастността на титуляра на длъжността, което може да подкопае легитимността на работата. Друг основен риск е липсата на приемственост. Дейностите могат да бъдат внезапно прекратени след избори или политически промени, ако политическата воля за подкрепа на тази позиция вече не съществува. Следователно институционализацията е значително по-слаба при този модел.

И какъв е третият вариант?

Третият вариант е елементите на прогнозирането да се интегрират в редовния законодателен процес за всеки отделен случай. Това би означавало, че дългосрочните аспекти и бъдещите сценарии също ще бъдат взети предвид при изготвянето на конкретни закони в съответните комисии. Този секторен подход обаче има съществен недостатък: той не може адекватно да се справи със сложните, междусекторни предизвикателства, които са в основата на прогнозирането и докладите за прогнозиране на Комисията. Силата на прогнозирането се крие именно в преодоляването на изолираното мислене и анализа на взаимодействията между различните области на политиката. Чисто секторният подход не би отдал дължимото на тази основна цел.

Консултиране - Планиране - Внедряване

Маркус Бекер

С удоволствие бих служел като ваш личен съветник.

Ръководител „Развитие на бизнеса“

Председател на работната група „SME Connect Defense“