Критика за липсата на легитимност: Какво означават последните изявления на Урсула фон дер Лайен за войските на ЕС в Украйна?

Войници на ЕС в Украйна? Фон дер Лайен взема еднолични решения – без мандат?

Урсула фон дер Лайен планира да разположи европейски войници в Украйна. Докато войната продължава, тя взема решения за милиарди евро и войски – без парламент, без надзор.

Неотдавнашните коментари на председателя на Европейската комисия Урсула фон дер Лайен относно потенциалното разполагане на европейски войски в Украйна предизвикаха оживен дебат относно правомощията за вземане на решения и демократичната легитимност на Европейския съюз. В интервю за Financial Times през август 2025 г. фон дер Лайен заяви, че Европа разработва „доста точни планове“ за разполагане на многонационални войски в Украйна като част от гаранциите за сигурност след потенциално мирно споразумение. Това изявление предизвика остри критики, особено от германския министър на отбраната Борис Писториус, който подчерта, че Европейският съюз „няма абсолютно никаква юрисдикция или компетентност по отношение на разполагането на войски“.

Фон дер Лайен говори за „ясна пътна карта“ за разполагането на войски, които биха могли да се състоят от няколко десетки хиляди войници, водени от Европа, с американска подкрепа в областите на командването, контрола и разузнаването.

Какви правни и институционални основи има ЕС за военни решения?

Правното основание за военните решения на ЕС е залегнало в Общата политика за сигурност и отбрана (ОПСО), която е неразделна част от Общата външна политика и политика за сигурност (ОВППС). ОПСО се урежда от членове 42 до 46 от Договора за ЕС и е предмет на специфични разпоредби.

Ключов аспект на Общата политика за сигурност и отбрана (ОПСО) е принципът на единодушие: решенията на Съвета с военни или отбранителни последици изискват единодушие, както е предвидено в член 31, параграф 4 от Договора за Европейския съюз. Това означава, че всички 27 държави членки на ЕС трябва да се съгласят с всяка военна операция. Оперативните разходи, свързани с мерки с военни или отбранителни последици, не се поемат от бюджета на Европейския съюз, а от държавите членки, в съответствие с член 41, параграф 2 от Договора за Европейския съюз.

Политическият контрол и стратегическото ръководство на военните операции на ЕС се осъществяват от Съвета и Комитета по политика и сигурност (КПС). Европейската служба за външна дейност разполага с Военен щаб (ВСЕС), който отговаря за ранното предупреждение, ситуационната осведоменост и стратегическото планиране по отношение на военните задачи. Решенията за провеждане на мисия или операция по линия на ОПСО се основават на решение на Европейския съвет, което изисква съгласието на всички държави членки на ЕС.

Каква роля играе Европейската комисия във военните решения?

Европейската комисия има значително по-ограничена роля във военните въпроси, отколкото в други области на политиката на ЕС. Както подчерта министър Писториус, Европейската комисия „няма юрисдикция или компетенция“ по отношение на разполагането на войски. Комисията е отговорна предимно за изпълнителните функции в наднационални области, докато решенията, свързани с военната и отбранителната политика, са залегнали в междуправителствения стълб на ЕС.

В Общата политика за сигурност и отбрана (ОПСО) основната отговорност е на Съвета на ЕС и държавите членки, а не на Комисията. Върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, който е и заместник-председател на Комисията, играе координираща роля, но дори и тук правомощията за вземане на решения са ограничени от принципа на единодушие и съгласие на всички държави членки.

Изявленията на фон дер Лайен за „точни планове“ за разполагане на войски следователно могат да се тълкуват като превишаване на институционалните ѝ правомощия, тъй като като председател на Комисията тя няма правомощията да взема решения за разполагане на военни сили или публично да обявява такива планове.

Как работи принципът на единодушие в политиката за сигурност на ЕС?

Принципът на единодушие е основен елемент от вземането на решения в ЕС в чувствителни области като външната политика и политиката на сигурност. Съгласно Общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) и Общата политика за сигурност и отбрана (ОПСО), всички 27 държави членки трябва да се споразумеят за решение, за да бъде прието то. Този принцип е предназначен да гарантира, че в особено важни области, засягащи националния суверенитет, никоя държава не е принудена да предприема действия против волята си.

Принципът на единодушие в политиката за сигурност има както предимства, така и недостатъци. От една страна, той гарантира, че всички държави членки подкрепят дадено решение, което засилва легитимността и устойчивостта на решенията. От друга страна, може да доведе до задънена улица, ако отделни държави упражнят правото си на вето, както например направи Унгария при различни решения, свързани с Украйна.

Въпреки това, има ограничени изключения от принципа на единодушие във външната политика, включително конструктивно въздържание и специални клаузи за преход. При конструктивно въздържание държава членка може да се въздържи от гласуване, вместо да упражни вето, като по този начин позволи мярката все пак да бъде одобрена. Тези механизми обаче се използват много рядко.

Каква демократична легитимност притежава Европейската комисия?

Демократичната легитимност на Европейската комисия е сложен въпрос, обхващащ различни механизми за непряка легитимност. Председателят на Комисията не се избира пряко от гражданите на ЕС, а се назначава чрез многоетапен процес: Европейският съвет предлага кандидат, който след това трябва да бъде избран от Европейския парламент. Целият състав на комисията също трябва да бъде потвърден от Парламента.

Урсула фон дер Лайен беше потвърдена за втори мандат през 2024 г., след като получи ясно мнозинство от 401 гласа на гласуването в Европейския парламент на 18 юли 2024 г. Това потвърждение ѝ дава известна степен на демократична легитимност, дори и да е косвена.

Европейският парламент, като единствената пряко избрана институция на ЕС, упражнява важни надзорни функции върху Комисията. Той може да оттегли доверието си в Комисията чрез вот на недоверие, което би изисквало оставка на цялата Комисия. Освен това Комисията трябва редовно да докладва на Парламента и да отговаря на парламентарни въпроси.

Какви са критиките към подхода на фон дер Лайен?

Критиките към забележките на фон дер Лайен относно войските на ЕС в Украйна са многостранни и идват от различни политически лагери. Министърът на отбраната Писториус критикува не само липсата на компетентност на Европейската комисия по военни въпроси, но и времето на публичните изявления. Той определи като „напълно погрешно“ публичното обсъждане на подобни въпроси, преди да се седне на масата за преговори.

Критиките се отнасят и до общия стил на ръководство на фон дер Лайен. Тя е обвинена, че е вземала важни решения едностранно и без достатъчен демократичен контрол. Един пример е фондът за отбрана от 150 милиарда евро, приет през май 2025 г. за финансиране на въоръжения, в който Европейският парламент не е участвал, тъй като Комисията се е позвала на член 122 от Договора за ЕС за извънредно положение. Впоследствие комисията по правни въпроси на Парламента реши единодушно да заведе дело за отмяна пред Съда на ЕС.

Допълнителни критики се отнасят до нейното снабдяване с дози ваксина срещу COVID-19 на стойност 35 милиарда евро без достатъчна прозрачност, което доведе до вот на недоверие през юли 2025 г., който тя оцеля. Критиците я обвиняват в „централистки стил на лидерство“ и критикуват липсата на прозрачност при важни решения.

Свързано с това:

• Институционален спор относно европейската оръжейна програма: оръжейна програма на стойност 150 милиарда евро SAFE (Действия за сигурност за Европа)

Какви са настоящите планове за европейските войски в Украйна?

Плановете за европейски войски в Украйна са част от по-широка „коалиция на желаещите“, водена от Франция и Обединеното кралство. Различни страни от ЕС са заели различни позиции относно потенциалното разполагане на войски.

Сред страните, които подкрепят плана, са Франция и Обединеното кралство, което е съпредседател на коалицията. Британският министър на отбраната Джон Хийли заяви, че Обединеното кралство е готово да „разположи сухопътни войски в Украйна, за да успокои украинците“. Балтийските държави Литва и Естония също сигнализираха за готовността си да предоставят войски. Белгия също обеща подкрепа.

От другата страна са скептични или несъгласни държави. Германия заяви, че има малък капацитет за разполагане на войски, но би предоставила други важни елементи за гаранции за сигурност. Унгария, Полша, Италия и Нидерландия отказаха да участват в разполагането на войски или реагираха много предпазливо. Вицепремиерът на Полша ясно заяви: „Няма планове и няма да има планове за изпращане на полски военни в Украйна.“.

Военните реалности са трудни. Военни експерти изчисляват, че ще са необходими поне 100 000 войници, за да се осигури линията на прекратяване на огъня между Русия и Украйна. Тъй като всеки войник ще трябва да се ротира за почивка и възстановяване, участващите държави ще трябва да предоставят общо три пъти повече войници. Това би претоварило европейските армии, поради което максимална численост на войските от 20 000 до 30 000 войници се счита за реалистична.

Център за сигурност и отбрана - Изображение: Xpert.Digital

Центърът за сигурност и отбрана предлага експертни съвети и актуална информация, за да подпомогне ефективно компаниите и организациите в укрепването на тяхната роля в европейската политика за сигурност и отбрана. Работейки в тясно сътрудничество с работната група „SME Connect Defence“, той насърчава по-специално малките и средни предприятия (МСП), които желаят да развият своя иновативен капацитет и конкурентоспособност в сектора на отбраната. Като централна точка за контакт, Центърът създава ключов мост между МСП и европейската отбранителна стратегия.

Свързано с това:

• Работната група „МСП свързват отбраната“ – Укрепване на МСП в европейската отбрана

Какви механизми за финансиране е разработил ЕС в подкрепа на Украйна?

ЕС е разработил различни инструменти за финансиране в подкрепа на Украйна, някои от които са спорни. Гореспоменатият фонд за отбрана от 150 милиарда евро беше приет без участието на Европейския парламент, като Комисията се позова на член 122 от Договора за ЕС, който позволява мерки без парламентарно участие при извънредни ситуации.

Германия се ангажира да финансира един от първите всеобхватни пакети за подкрепа по механизма „Списък с приоритетни изисквания за Украйна“ (PURL), в размер до 500 милиона щатски долара. В рамките на този механизъм НАТО координира изпълнението и гарантира, че оборудването отговаря на най-неотложните нужди на Украйна.

Държавите-членки на ЕС създадоха и Европейския механизъм за подкрепа на мира (ЕМП) с 5,6 милиарда евро мерки за подкрепа на украинските въоръжени сили. Приносът на Германия възлиза на приблизително 25 процента от тази сума. През март 2024 г. беше създаден и Фондът за подпомагане на Украйна в рамките на ЕМП, с целеви обем от допълнителни 5 милиарда евро до 2027 г.

В интервю за Financial Times фон дер Лайен обяви и нови инструменти за финансиране, които да осигурят „устойчиво финансиране на украинските въоръжени сили като гаранция за сигурност“. Съществуващите милиарди потоци от финансиране от ЕС към Украйна ще продължат дори в мирно време.

Как се развива европейската отбранителна индустрия в контекста на подкрепата за Украйна?

Европейската отбранителна промишленост претърпя значително разширяване в резултат на подкрепата за Украйна. За първи път от началото на мандата на администрацията на Тръмп, Европа и САЩ размениха ролите си в предоставянето на военна помощ на Украйна. От 10,5 милиарда евро европейска военна помощ, предоставена през май и юни 2025 г., най-малко 4,6 милиарда евро ще бъдат насочени чрез договори за обществени поръчки с отбранителни компании, вместо да бъдат извлечени от съществуващите запаси.

Тези договори бяха възложени предимно на компании, базирани в Европа и Украйна, което подчертава нарастващата роля на производството на отбранителна продукция във военната подкрепа. От началото на войната до юни 2025 г. Европа предостави най-малко 35,1 милиарда евро военна помощ чрез обществени поръчки за отбрана – с 4,4 милиарда евро повече от Съединените щати.

Таро Нишикава, ръководител на проекта „Проследяване на подкрепата за Украйна“, обяснява: „Военната помощ за Украйна все повече се определя от капацитета на отбранителната промишленост. Европа вече е получила повече оръжия чрез нови договори за отбрана, отколкото Съединените щати – ясна промяна от разчитането на арсенали към промишлено производство.“.

Каква роля играят националните парламенти във военните операции на ЕС?

Ролята на националните парламенти във военните операции на ЕС е от основно значение, тъй като те притежават необходимите демократични мандати. Както беше подчертано по време на посещението на високопоставени парламентаристи от Германия в Украйна, одобрението на германския парламент е от съществено значение за всяко германско участие в операции в Украйна. Германският парламент контролира финансирането и би имал върховната власт по отношение на разполагането на войски в контекста на прекратяване на огъня.

Националните парламенти на държавите членки играят ключова роля в надзора на ЕС и допринасят за неговата демократична легитимност. Чрез принципа на субсидиарност, залегнал в член 5 от ДЕС, националните парламенти имат правомощията да контролират и да влияят върху действията на ЕС.

В Германия например всяко разполагане на Бундесвера в чужбина трябва да бъде одобрено от Бундестага. Този принцип на парламентарен контрол върху военните операции е основен компонент на германския конституционен ред и не може да бъде заобиколен от решения на ЕС.

Как реагират другите институции на ЕС на подхода на фон дер Лайен?

Реакциите на други институции на ЕС към действията на фон дер Лайен са смесени и отразяват институционалното напрежение в рамките на ЕС. Европейският парламент вече е започнал съдебни производства срещу Комисията, по-специално по отношение на фонда за отбрана в размер на 150 милиарда евро. Комисията по правни въпроси на Парламента единодушно реши да заведе дело за отмяна пред Съда на ЕС, тъй като Парламентът не е бил консултиран по това важно финансово решение.

Вотът на недоверие срещу фон дер Лайен през юли 2025 г., въпреки че тя го оцеля, демонстрира нарастващо безпокойство в парламента относно нейния стил на лидерство. Критиките са съсредоточени върху липсата на прозрачност и склонността да се вземат важни решения без достатъчен демократичен контрол.

На ниво държави-членки различните правителства реагираха различно. Докато германското правителство, чрез министър Писториус, изрази остри критики, други страни, като Франция под ръководството на президента Макрон, тласнаха напред дискусията за европейските войски. Тези различни реакции подчертават предизвикателствата пред координирането на външната и сигурностната политика на ЕС.

Какви дългосрочни последици биха могли да имат действията на фон дер Лайен?

Подходът на фон дер Лайен може да има дългосрочни последици за институционалния баланс на ЕС и демократичната легитимност на европейските решения. Нейният централистки стил на лидерство и склонността ѝ да взема важни решения без достатъчен парламентарен контрол биха могли да изострят вече обсъждания „демократичен дефицит“ на ЕС.

Заобикалянето на Европейския парламент при ключови финансови решения чрез позоваване на членове за извънредно положение създава проблематичен прецедент. Ако тази практика се установи, тя би могла допълнително да отслаби ролята на Парламента като демократичен контрол и баланс и непропорционално да засили властта на Комисията.

В политиката за сигурност подходът на фон дер Лайен би могъл да изостри напрежението между наднационалните и междуправителствените елементи на ЕС. Нейните публични изявления относно военните планове, въпреки липсата на официална власт, биха могли да подкопаят доверието на държавите членки в институционалния ред на ЕС.

Как би могъл да изглежда един по-демократичен процес на вземане на решения в политиката за сигурност на ЕС?

По-демократичното вземане на решения в политиката за сигурност на ЕС ще изисква няколко реформи. Първо, ролята на Европейския парламент по въпросите на политиката за сигурност ще трябва да бъде засилена. Въпреки че Общата политика за сигурност и отбрана (ОПСО) традиционно се разглежда като междуправителствена област, по-големият парламентарен контрол би могъл да увеличи нейната демократична легитимност.

В момента обсъжданата концепция за гласуване с квалифицирано мнозинство във външната политика би могла да подобри способността на ЕС да действа, без да подкопава принципа на демократичен контрол. Девет държави членки, включително Германия и Франция, вече са сформирали „група приятели“, за да насърчат постепенния преход от единодушие към гласуване с квалифицирано мнозинство във външната политика.

Клаузите за преход или преходни клаузи в договорите на ЕС биха могли да бъдат използвани за преход към други процедури за вземане на решения, без да се изменят договорите. Трябва обаче да се намери баланс между възможността за действие и защитата на легитимните национални интереси.

Какви са алтернативите на подхода на фон дер Лайен?

Алтернативните подходи към политиката за сигурност на ЕС биха могли да включват по-силен акцент върху междуправителствената координация и по-ясно разделение на ролите между институциите на ЕС. Вместо председателят на Комисията да обявява военни планове, подобни решения биха могли да се вземат изключително в рамките на съществуващите структури на ОПСО.

По-силната роля на националните парламенти в решенията за сигурност на ЕС би могла да увеличи демократичната легитимност, без да нарушава способността на ЕС да действа. Моделът „коалиция на желаещите“ вече демонстрира как държави със сходни интереси могат да си сътрудничат, без да принуждават всички държави-членки на ЕС да участват.

Разработването на европейска „мрежа за безопасност на суверенитета“ би могло да представлява компромис между способността за действие и защитата на националните интереси. Такава система би включвала механизми за предотвратяване на взаимното отменяне на решенията на държавите членки в критични области, като същевременно би позволявала по-голяма гъвкавост при по-малко чувствителни решения.

Демократична легитимност срещу капацитет за действие

Спорът около забележките на фон дер Лайен относно войските на ЕС в Украйна подчертава фундаменталното напрежение между демократичната легитимност и способността за действие в рамките на Европейския съюз. Макар председателят на Комисията да може да твърди, че бързите решения са необходими във времена на криза, критиките от различни страни показват, че подобни решения, без достатъчен демократичен контрол, могат да подкопаят легитимността на ЕС.

Институционалната архитектура на ЕС умишлено предвижда различни процедури за вземане на решения за различните области на политиката. В политиката за сигурност принципът на единодушие и надзорът от страна на държавите членки не са произволни, а отразяват чувствителността на тези области към националния суверенитет. Подходът на фон дер Лайен за заобикаляне или отмяна на тези установени процедури повдига фундаментални въпроси относно демократичната отчетност в ЕС.

Предизвикателството пред ЕС е да намери път, който да укрепи както демократичната му легитимност, така и необходимия капацитет за действие в бързо променящия се геополитически пейзаж. Това може да изисква институционални реформи, но също и по-съзнателен подход към съществуващите демократични процеси и механизми за контрол и баланс. Следователно дебатът за войските на ЕС в Украйна не е просто въпрос на политика за сигурност, а тест за бъдещето на европейската демокрация.

Маркус Бекер

С удоволствие бих служел като ваш личен съветник.

Ръководител „Развитие на бизнеса“

Председател на работната група „SME Connect Defense“

LinkedIn

Konrad Wolfenstein

С удоволствие бих служел като ваш личен съветник.

да се свържете с мен на wolfenstein ∂ xpert.digital

Просто ми се обадете на +49 89 89 674 804 (Мюнхен) .

LinkedIn