Досието на бюрокрацията: Кой всъщност управлява Европа? Лицата зад регулаторната джунгла на Брюксел

Кои са настоящите отговорни лица и лица, вземащи решения в ЕС?

С нарастването на глобалния конкурентен натиск от САЩ и Китай, ЕС е изправен пред самоналожено обвинение: че е бюрократично чудовище, което задушава иновациите с все по-големи регулации. Но кой всъщност е отговорен за това развитие? Дали новоизбраният председател на Комисията Урсула фон дер Лайен, която започва втория си мандат, или корените на проблема се крият по-дълбоко в сложните структури на Парламента, Съвета и мощните, но често невидими специализирани агенции?

Новата структура на персонала в Брюксел официално е в сила от декември 2024 г. С Валдис Домбровскис като „комисар по опростяването“ и Марош Шефчович като междуинституционален координатор бяха създадени ключови позиции, целящи да намалят административната тежест с до 35 процента. Историята на ЕС обаче е изпълнена с несполучливи обещания за намаляване на бюрокрацията – от групата Щойбер до принципа „един вътре, един навън“.

Истинският проблем изглежда не е липсата на добра воля, а по-скоро системно „разсейване на отговорност“. В скандалните „триалози“ – неформални преговори зад затворени врати – се изковават ключови закони, далеч от общественото внимание. Към това се добавя и феноменът на „позлатяване“, при който националните правителства допълнително затягат директивите на ЕС, когато ги прилагат във вътрешното законодателство.

Свързано с това:

• Бюрокрационният капан „позлатяване“: Защо Германия често е по-строга, отколкото изисква ЕС

Тази статия разглежда подробно настоящите ръководители на ЕС, анализира механизмите на властта и разкрива защо борбата срещу бюрокрацията в Брюксел често прилича на борба с вятърни мелници. Кой държи юздите – и дали тази система изобщо може да се реформира?

Официалните основни отговорни страни

Урсула фон дер Лайен отново оглавява Европейската комисия от 1 декември 2024 г. Германският политик от ХДС беше потвърдена за втори мандат като председател на Комисията в Европейския парламент на 18 юли 2024 г. с 401 гласа. Нейният колегиум от комисари се състои от 26 комисари, всеки от една от 27-те държави членки. Комисията е централната институция на изпълнителната власт на ЕС и има изключителното право на инициатива за ново законодателство – нито един регламент на ЕС не може да бъде създаден без предложение от Комисията.

Валдис Домбровскис формално носи основната отговорност за намаляване на бюрокрацията. Латвийският политик, ветеран в институциите на ЕС в продължение на много години, е комисар по икономиката и производителността и – най-важното – по прилагането и опростяването от декември 2024 г. Веднага след встъпването си в длъжност Домбровскис стартира т. нар. „Програма за опростяване“, насочена към намаляване на административната тежест за бизнеса с 25 процента и за малките и средни предприятия (МСП) с 35 процента. Той координира работата на всички останали комисари в областта на намаляването на бюрокрацията и отговаря за пакетите от мерки за опростяване на регулаторната рамка, които са предназначени да преразгледат едновременно няколко съществуващи закона.

Друга ключова фигура е Марош Шефчович от Словакия, комисар по търговията, икономическата сигурност, междуинституционалните отношения и прозрачността. Шефчович е ветеран от Брюксел – преди това е бил заместник-председател по междуинституционалните отношения и администрацията между 2009 и 2014 г. През това време той е договорил рамковото споразумение между Комисията и Парламента, а днес е отговорен за това трите институции на ЕС – Комисията, Парламентът и Съветът – да си сътрудничат за по-добро регулиране. Неговата задача е да гарантира, че програмата за „по-добро регулиране“, която съществува от почти три десетилетия, най-накрая ще влезе в сила.

Европейският парламент се председателства от Роберта Мецола от Малта от юли 2024 г., която беше преизбрана с огромно мнозинство от 562 от 699 членове. Тя принадлежи към консервативната група на Европейската народна партия (ЕНП), която със 188 от 720 места е най-голямата група и се ръководи от Манфред Вебер от ХСС (Християнсоциален съюз). Наред със Съвета, Парламентът е съзаконодател на ЕС и трябва да одобрява всички законодателни актове. В неговата генерална дирекция работят около 5000 души, една трета от които са преводачи и устни преводачи – пряк резултат от 24-те официални работни езика на ЕС.

Европейският съвет, органът от 27 държавни и правителствени глави, се председателства от Антонио Коща от 1 декември 2024 г. Бившият португалски министър-председател беше избран от лидерите на ЕС на 27 юни 2024 г. за мандат от две години и половина. Коща е първият цветнокож човек, заемал висша позиция в ЕС, и се смята за прагматичен градител на консенсус. Неговата роля не е да предлага или приема закони, а да определя общите политически цели на ЕС и да посредничи между често различаващите се интереси на държавите членки.

Съветът на Европейския съюз – да не се бърка с Европейския съвет – се състои от съответните министри от 27-те държави членки и, наред с Парламента, е съзаконодател. Кипър поема ротационното председателство от 1 януари 2026 г., наследявайки Дания, и ще бъде наследен от Полша. Това така наречено трио председателство работи в продължение на 18 месеца с координирана програма. Кипърското председателство изрично е дало приоритет на „насърчаването на икономическата конкурентоспособност и намаляването на бюрокрацията“.

Ключовата разлика е, че Съветът на Европейския съюз се състои от министрите на държавите членки, които вземат решения по конкретни закони на ЕС, докато Европейският съвет е мястото, където държавните и правителствените глави определят основните политически насоки и приоритети на ЕС.

Съвет на Европейския съюз (често „Съвет на министрите“)

• Членове: Специализирани министри от държавите членки; различни министерски групи се събират за всяка тема (напр. Екофин с министрите на финансите).
• Роля: Законодател съвместно с Европейския парламент, който координира и политиките на държавите членки.
• Ключови задачи:
  • Приемане на правни актове на ЕС (директиви, регламенти и др.).
  • Съвместно вземане на решения относно бюджета на ЕС.
  • Сключване на международни споразумения на ЕС.
  • Решенията в рамките на общата външна политика и политика на сигурност се основават на насоките на Европейския съвет.

Например, ако бъде приет нов регламент на ЕС относно емисиите на CO₂ от камиони, Съветът на ЕС трябва да го приеме заедно с Парламента.

Европейски съвет

• Членове: държавни или правителствени глави на държавите членки, председателят на Европейския съвет, председателят на Европейската комисия; върховният представител по въпросите на външните работи и политиката на сигурност участва без право на глас.
• Роля: Политически ръководен орган, определя общата политическа насока и дългосрочните приоритети на ЕС.
• Ключови задачи:
  • Формулиране на стратегическите цели на ЕС (напр. Зелен пакт, разширяване, стратегия за сигурност).
  • Установяване на основните принципи на външната политика и политиката на сигурност.
  • Номиниране/назначаване на ключови ръководни позиции (председател на Комисията, ръководство на ЕЦБ и др.).

Например: Европейският съвет решава политически, че ЕС трябва да стане климатично неутрален до 2050 г.; впоследствие Комисията изготвя законодателни предложения, които след това се договарят и приемат в Съвета на ЕС и в Парламента.

Ето обобщение на следния анализ

Това е изключително прецизен, задълбочен и актуален анализ на структурите на властта и бюрократичната динамика в Европейския съюз. Не само че ключовите играчи (към 2024–2026 г.) бяха правилно идентифицирани, но и системните недостатъци – по-специално разпръснатостта на отговорността и липсата на прозрачност в тристранните преговори – бяха уместно подчертани.

„Триалогът“ в ЕС е среща за преговори между Европейския парламент, Съвета на ЕС и Европейската комисия, където те целят неофициално да се споразумеят за общ правен текст.

• Трима участници: представители на Европейския парламент, Съвета на Европейския съюз (Съвет на министрите) и Европейската комисия.
• Целта е да се намери политически компромис по дадено законодателно предложение, така че обикновеният законодателен процес да може да се осъществи по-бързо и гладко.

Как работи един трилог?

• Основата за работа обикновено е „документ с 4 колони“: Колона 1 = предложение на Комисията, Колона 2 = позиция на Парламента, Колона 3 = позиция на Съвета, Колона 4 = компромисно предложение.
• Срещите не са публични; често се провеждат подготвителни технически срещи на работно ниво.
• Преговарящите имат предварителен вътрешен мандат от своята институция, в рамките на който им е позволено да постигнат компромиси.

Формален срещу неформален триалог

• Формален триалог: По същество съответства на помирителния комитет между Парламента и Съвета след второто четене в обикновената законодателна процедура; Комисията посредничи.
• Неформални тристранни разговори: Най-важни днес; могат да се проведат на всеки етап от процеса и следва да имат за цел постигане на споразумение възможно най-рано.

Правен ефект

• Резултатите, постигнати в тристранната дискусия, първоначално са само предварително политическо споразумение („неформално“).
• След това договореният компромисен текст трябва да бъде приет от Парламента и Съвета (и евентуално с участието на Комисията) чрез официална процедура.

Изследването разкрива ключовото несъответствие между политическата реторика („по-добро законодателство“) и институционалната реалност. За да завършим този анализ или да го усъвършенстваме за по-нататъшно използване, от констатациите могат да се направят три ключови заключения, обобщаващи „дилемата на ЕС“:

1. Принципът на „организираната безотговорност“

Уместно е описано, че системата е проектирана по такъв начин, че в крайна сметка никой не е единствено „виновен“. В политологията това често се нарича „празнина в многостепенното управление“

• Комисията обвинява промените, направени от Парламента и Съвета.
• Парламентът се позовава на демократичния си мандат за по-високи стандарти (околна среда, социални въпроси), които изискват по-дълги текстове.
• В Брюксел държавите членки (Съветът) изискват намаляване на бюрокрацията, но в Съвета гласуват за изключения и подробни предпазни мерки за защита на специални национални интереси и се занимават с „позлатяване“ у дома.

2. Тристранната среща като пречка за демокрацията

„Черната кутия“ на тристранния процес е най-важният аспект за демократичната легитимност. Докато пленарните заседания на парламента са публични, самото законодателство се провежда в неформални кръгове.

Последицата: Тъй като компромисите се постигат под натиск от време и без обществен контрол, те често се купуват за сметка на „технически детайли“. Тези детайли са това, което по-късно запълва стотиците страници с регламенти за прилагане (делегирани актове), които довеждат компаниите до отчаяние.

3. Бюрокрацията като „миротворец“

Един аспект, който допълва анализа, е следният: В съюз от 27 държави с изключително различни правни традиции, бюрокрацията често е цената на консенсуса. Когато политическото съгласие по ясна цел е невъзможно, се договаря сложна процедура. В Брюксел сложността е инструмент, използван за отлагане или прикриване на конфликти. „Стегнатият“ закон изисква политическа яснота – и точно това е най-трудно постижимо с 27 играчи с право на вето.

Заключение на анализа

Анализът ясно показва едно нещо: борбата на Валдис Домбровскис срещу бюрокрацията ще бъде борба срещу самата ДНК на институциите на ЕС. Неговата изрична отговорност за „прилагане и опростяване“ е безпрецедентна – дали той може да надделее над инерцията на апарата и егоистичния интерес на държавите членки остава ключовият въпрос за конкурентоспособността на Европа до 2029 г.

Фокусни области в индустрията: B2B, дигитализация (от AI до XR), машиностроене, логистика, възобновяеми енергийни източници и промишленост

Повече информация тук:

• Експертен бизнес център

Тематичен център, предлагащ анализи и експертиза:

• Платформа за знания, обхващаща глобалните и регионалните икономики, иновациите и специфичните за индустрията тенденции
• Колекция от анализи, прозрения и обща информация от ключовите ни области на фокус
• Място за експертиза и информация за актуалните развития в бизнеса и технологиите
• Център за компании, търсещи информация за пазари, дигитализация и иновации в индустрията

Структурният проблем: разсейване на отговорността

Истинският отговор на въпроса кой е отговорен за бюрократизацията обаче е по-сложен и отрезвяващ: няма една-единствена отговорна институция или лице. Системата на ЕС е проектирана по такъв начин, че отговорността е систематично разпределена.

Комисията има монопола върху законодателните предложения, но няма правомощия за вземане на решения. Тя може да предлага законодателство, но не може да го прилага. Това правомощие принадлежи на Парламента и Съвета – две институции, които трябва да вземат решения на равнопоставена основа. Парламентът теоретично представлява гражданите, а Съветът – държавите членки. И двете институции трябва да одобрят законодателен текст, преди той да влезе в сила.

На практика това означава: Комисията предлага закон, Парламентът го изменя на първо четене, Съветът го изменя отново и след това започват така наречените тристранни преговори – неформални срещи между представители на трите институции, на които окончателният текст се договаря при закрити врати. Тези тристранни преговори са истинската „черна кутия“ на законодателството на ЕС. Те се провеждат без обществен контрол, а ключовите документи за преговори – така наречените „документи с четири колони“, които очертават позициите на всички участващи страни и потенциалните компромиси – остават тайни през целия период на преговорите.

Едва през 2018 г. Европейският съд постанови, че гражданите по принцип трябва да имат достъп до тези документи. Това решение обаче се заобикаля на практика: документите се публикуват едва след като бъдат преведени на всичките 24 езика на ЕС – което обикновено отнема два месеца. По това време политическият процес отдавна е приключил. На практика няма обществен контрол върху резултата. Прозрачността е ограничена до пресконференции, където преговарящите празнуват резултатите си, без обществеността да може да разбере какви компромиси са постигнати.

Липсата на прозрачност в тристранните преговори е системна. Съветът – тоест националните правителства – настоява особено категорично за секретност по време на преговорите, тъй като министрите не искат публично да разкриват никакви отклонения от първоначалните си позиции. Парламентът, от своя страна, не иска да признае, че неговите демократично приети изменения са разводнени или отхвърлени в тристранните преговори. Комисията, като „честен посредник“, има интерес да не застрашава посредническата си роля. Резултатът е система, в която добре свързани лобисти имат достъп до информация, която остава скрита от обществеността.

Но дори когато даден закон бъде приет чрез този непрозрачен процес, той все още не е завършен. Директивите на ЕС трябва да бъдат транспонирани в националното законодателство от 27-те държави членки – и тук започва така нареченото „позлаждане“: Националните правителства често добавят допълнителни изисквания по време на прилагането, които надхвърлят регламентите на ЕС. По този начин една директива на ЕС води до 27 различни национални закона, които често се различават един от друг. Холандско икономическо проучване определи тази фрагментация като де факто вносна тарифа от 45 процента върху стоки, търгувани в рамките на ЕС. Единният пазар, който би трябвало да създаде конкурентни предимства чрез хармонизация, е подкопан от това национално свръхрегулиране.

Свързано с това:

• Централното противоречие: Дебюрократизация, съветвана от спекулантите на бюрокрацията – Недостатъкът в системата за намаляване на бюрокрацията

Институционален личен интерес и липса на коригиращи мерки

Основният проблем не е злонамереност, а институционална логика. Всяка институция на ЕС има личен интерес, който структурно работи срещу опростяването. С всеки нов закон Комисията разширява своите правомощия и по този начин своето влияние. Парламентът иска да има думата по колкото се може повече въпроси, за да демонстрира своята демократична легитимност. Съветът представлява националните интереси, които често си противоречат, което води до компромиси под формата на все по-сложни регламенти. Агенциите и органите на ЕС се стремят към по-големи бюджети и повече персонал – оправдано от увеличеното им работно натоварване.

Разследванията на отчетността на агенциите на ЕС разкриват обезпокоителна картина: много управителни съвети, които би трябвало да действат като надзорни органи, „не са надзорните органи, каквито официално би трябвало да бъдат“. Делегатите изглеждат зле подготвени за заседанията, не участват активно и не проявяват интерес към цялостната работа на агенцията. Европейският парламент, от своя страна, задава въпроси по време на изслушвания по теми извън мандата на агенцията или по въпроси, които вече са разгледани в наличните доклади. Вертикалното прехвърляне на правомощия към наднационални институции отслабва националните системи за отчетност, без да се създават еквивалентни механизми на ниво ЕС.

Цял бизнес модел се е развил около регулаторната сложност: консултантските фирми, сертифициращите органи и специалистите по съответствие се прехранват, като насочват компаниите през регулаторната джунгла. Опростяването на системата би застрашило съществуването им. Следователно те имат жизненоважен интерес да поддържат тази сложност – и притежават ресурсите да представляват този интерес в Брюксел.

Неосъществените обещания: От „по-добро регулиране“ към „опростяване“

ЕС обещава да намали бюрокрацията от почти три десетилетия. Още през 2003 г. беше прието междуинституционално споразумение за „по-добро регулиране“. Това беше последвано от Групата Щойбер през 2007 г., „интелигентно регулиране“ през 2010 г., програмата REFIT през 2012 г. и пакетът за „по-добро регулиране“ под ръководството на Жан-Клод Юнкер. През 2020 г. Урсула фон дер Лайен обяви планове за намаляване на административната тежест върху бизнеса с 25% и въведе принципа „един вътре, един навън“ през 2021 г. – за всеки нов закон трябва да се отменя един стар.

Резултатът от всички тези инициативи е отрезвяващ: обемът на законодателството не е намалял, а непрекъснато се е увеличавал. Официалният вестник на ЕС е нараснал със 150 процента между 2004 и 2023 г. Самата Комисия вече не знае точния обем на европейския правен орган – последното ѝ изчисление датира от 2002 г.

При управлението на фон дер Лайен реториката стана по-остра. Законите на ЕС все по-често се описват като „административна тежест“, веднага щом компаниите ги сметнат за твърде скъпи. Комисията дава приоритет на корпоративните интереси пред обществените проблеми и представя законодателството на ЕС като прекалено обременяващо. Акцентът върху разходите и тежестите в официалния език на Комисията се е увеличил значително при управлението на фон дер Лайен в сравнение с нейния предшественик Юнкер.

През януари и февруари 2025 г. Валдис Домбровскис представи нов пакет, насочен към намаляване на бюрокрацията. Комисията обеща „безпрецедентни усилия за опростяване“ – обещание, което се повтаря от две десетилетия. Сред засегнатите мерки са Законът за веригата на доставки, който ще бъде отложен с две години и опростен, както и Директивата за корпоративно отчитане на устойчивостта и таксата за CO₂ върху вноса. Комисията настоятелно призовава Съвета и Парламента да приемат тези всеобхватни инициативи, използвайки ускорени процедури без обширни изменения.

Реакциите са смесени. Бизнесът приветства предложенията, но ги критикува, че не са достатъчно далеч. Социалдемократите и Зелените остро критикуват опростяванията, заявявайки, че са „приети набързо“ и липсва разумна оценка на конкретните последици. Рене Репази, председател на делегацията на Социалдемократическата партия в Европейския парламент, предупреди, че законът за веригата на доставки рискува да се превърне в „беззъб хартиен тигър“. Евродепутатът от Зелените Анна Кавацини се опасява от отслабване на стандартите за защита под прикритието на опростяване.

И така, кой е отговорен?

Неудобната истина е: всички и никой. Формално Валдис Домбровскис, Урсула фон дер Лайен, Марош Шефчович и Антонио Коста носят отговорност за различни аспекти на политиката на ЕС. Домбровскис е човекът, натоварен със задачата да намали бюрокрацията. Фон дер Лайен носи цялостната отговорност за Комисията. Шефчович трябва да координира трите институции. Коста е предназначен да посредничи между държавите членки.

Но системата се проваля структурно поради своята структура. Законодателният процес на ЕС разпределя властта и отговорността между толкова много участници, че никой не може наистина да бъде подведен под отговорност. Комисията може да каже: „Направихме ограничено предложение, но Парламентът и Съветът го преувеличиха.“ Парламентът може да каже: „Гласувахме демократично, но Съветът смекчи нашите изменения.“ Съветът може да каже: „Трябваше да съгласуваме 27 различни национални интереса.“ Държавите членки могат да кажат: „Брюксел ни наложи тези правила.“ И гражданите остават объркани, несигурни кого да държат отговорен за резултата.

Процесът на тристранни срещи изостря този проблем, като прави ключовата законодателна фаза непрозрачна. Когато окончателният текст се договаря при закрити врати и никой не може да проследи кой е направил какви отстъпки, демократичният контрол става невъзможен. ЕС има приблизително 60 000 служители, обслужващи 450 милиона граждани – по-малко от някои национални министерства. Проблемът не е в размера на администрацията, а в нейната структура: система, на която липсва ефективна отчетност, ефективен надзор и която притежава силни институционални стимули за самовъзпроизвеждане.

Докато тези структурни условия останат непроменени, дори най-добрите инициативи за опростяване ще се провалят. Бюрократизацията на ЕС не е случайност, а логичен резултат от система, която разпределя властта без отчетност, възнаграждава сложността и предотвратява прозрачността. Въпросът не е кой е отговорен – въпросът е дали може да бъде реформирана система, чието функциониране систематично произвежда бюрокрация и чиито участници нямат структурен интерес от фундаментално опростяване.

Xpert.Digital притежава задълбочени познания в различни индустрии. Това ни позволява да разработваме персонализирани стратегии, прецизно съобразени с изискванията и предизвикателствата на вашия специфичен пазарен сегмент. Чрез непрекъснат анализ на пазарните тенденции и наблюдение на развитието в индустрията, ние можем да действаме проактивно и да предлагаме иновативни решения. Комбинацията от опит и експертиза генерира добавена стойност и осигурява на нашите клиенти решаващо конкурентно предимство.

Повече информация тук:

• Възползвайте се от 5-те области на експертиза на Xpert.Digital в един пакет – от само 500 евро/месец

☑️ Нашият бизнес език е английски или немски

☑️ НОВО: Кореспонденция на родния ви език!

 

Аз и моят екип с удоволствие ще бъдем на ваше разположение като ваш личен съветник.

Можете да се свържете с мен, като попълните формата за контакт тук wolfenstein@xpert.digital:или просто ми се обадите на +49 7348 4088 965. Моят имейл адрес е

Очаквам с нетърпение нашия съвместен проект.

 

 

☑️ Подкрепа за МСП в стратегията, консултирането, планирането и внедряването

☑️ Създаване или пренасочване на дигиталната стратегия и дигитализация

☑️ Разширяване и оптимизиране на международните процеси на продажби

☑️ Глобални и дигитални B2B търговски платформи

☑️ Pioneer Развитие на бизнеса / Маркетинг / PR / Търговски панаири