Номерът с непълно работно време: Как германските публични власти биха могли да решат проблема си с персонала незабавно

Срив на персонала в училищата и детските градини? Ново изчисление разкрива извинението

Секретно проучване на IW показва: Германската държава не се нуждае от нов персонал

Недостигът на квалифицирани работници в германския публичен сектор се счита за неоспорим факт – но какво ще стане, ако държавата структурно изостря собствения си проблем с персонала? Докато Федерацията на германските държавни служители (dbb) бие тревога, оплаквайки се от национален недостиг от 631 000 служители до 2026 г., ново, експлозивно проучване на Германския икономически институт (IW) предлага стряскащо контраизчисление. Според проучването изключително високият процент на работа на непълно работно време означава, че точно 634 000 позиции на пълен работен ден са незаети в държавни учреждения, училища и детски градини. На пръв поглед това изглежда като математическа цел: теоретично празнината може да бъде затворена единствено от съществуващия персонал. На практика обаче уравнението не е толкова просто. Следващият текст разглежда констатациите от проучването на IW, поставя под въпрос удобния наратив за хронично недостиг на персонал в публичния сектор и показва защо интелигентното управление на работното време, истинските стимули за извънреден труд и най-вече радикалното намаляване на бюрокрацията са истинското решение на кризата с персонала.

Скритият талантлив фонд в германския държавен апарат: Когато оплакванията от недостиг на персонал се превърнат в политическо извинение

Години наред германската държава се представя като хронично недостигваща персонал. От полицията до училищата и местната власт се повтаря наратив, който почти никой не поставя сериозно под въпрос: просто няма достатъчно хора, за да се справи с нарастващото натоварване. Германската федерация на държавните служители (dbb) подкрепи този наратив с годишно проучване сред своите 41 синдикати-членки, стигайки до прогнозиран недостиг от 631 000 служители в публичния сектор за 2026 г., което е увеличение спрямо 600 000 през предходната година. Тази цифра е политически ефективна, защото предполага проста, почти интуитивна верига от причини и следствия: повече задачи, повече бюрокрация, по-голяма нужда от нов персонал, следователно повече разходи и повече наемане на персонал. Ново, все още непубликувано проучване на Германския икономически институт (IW) сега представя неудобен контрааргумент на този наратив, с който BILD се сдоби ексклузивно. Авторът на изследването, Бьорн Каудер, старши икономист в IW и признат експерт по публични финанси, изчисли количеството работно време, което би могло да бъде генерирано от съществуващия персонал, ако той просто бъде разположен по-последователно. Резултатът е поразително подобен на много обсъжданата разлика в уменията и хвърля нова светлина върху дебата около предполагаемия недостиг на квалифицирани работници в публичния сектор.

Изненадващото изчисление: Почти перфектно съвпадение между разликата и резервата

Основното послание на изчислението на IW може да се обобщи в едно изречение: Ако всички служители на непълно работно време на федерално, щатско и местно ниво увеличат работното си време до пълно работно време, това би довело до изчислено допълнително натоварване от 634 000 еквивалента на пълно работно време. Тази цифра е почти същата като 631 000 служители, за които Германската федерация на държавните служители (DBB) изчислява, че липсват в публичния сектор. На пръв поглед това изглежда като математическа цел, предполагаща, че правителството би могло да реши самодиагностицирания си проблем изцяло самостоятелно, без да наема нито един нов служител извън публичния сектор. Изчислението се основава на статистика за персонала от Федералната статистическа служба, от която може да се изведе разликата между действителното работно време на служителите на непълно работно време и хипотетичното работно време на позиция на пълно работно време. Забележителното при това моделно изчисление е, че то работи изключително със съществуващ персонал. Следователно не става въпрос за създаване на нови работни места, а за по-добро използване на съществуващите трудови договори. Самото IW изрично описва този максимален сценарий като теоретична горна граница, а не като реалистична препоръка за действие. Задължителният преход на всички служители на непълно работно време към работа на пълен работен ден би бил практически невъзможно да се приложи съгласно трудовото законодателство и би бил осуетен и от лични обстоятелства, като например грижи за деца, отговорности за полагане на грижи или здравословни ограничения. Въпреки това, цифрата предоставя важна отправна точка за оценка на действителния мащаб на неизползваните резерви от работно време.

Саксония-Анхалт като ориентир: Какво би означавал един реалистичен сценарий

Тъй като пълният преход към работа на пълен работен ден се счита за нереалистичен, IW (Германският икономически институт) е изчислил втори, значително по-умерен сценарий. Основната идея зад него е проста и методологично елегантна: Моделът взема федералната провинция, която вече има най-висок среден брой работни часове в публичния сектор, и изчислява какво би се случило, ако всички останали провинции и общини достигнат това ниво. Тази референтна провинция е Саксония-Анхалт. Дори и в този по-консервативен модел, все още би имало 294 000 допълнителни еквивалента на пълно работно време в цялата страна. Това съответства на малко под половината от теоретичния максимален резерв, но все пак е значителна цифра, която би покрила почти половината от общия недостиг на персонал, заявен от Федерацията на държавните служители на Германия. Това изчисление е методологично по-убедително, защото не предполага утопична идеална държава, а по-скоро модел на работно време, който вече е доказал, че функционира на практика. Ако една федерална провинция успее да накара служителите си да работят средно по-дълго работно време, без системата ѝ да се срине, може да се твърди, че други провинции, доближаващи се до това ниво, са фундаментално осъществими. Същевременно сравнението показва и колко хетерогенни са всъщност културите на работното време между федералните провинции, което от своя страна се дължи на различните рамки на семейната политика, тарифните структури и исторически развитите модели на заетост, особено в сравнението Изток-Запад.

Къде се крият най-големите резерви по-специално: Фокус върху училища, детски градини и администрации

Проучването става особено показателно, когато се раздели по области на отговорност, тъй като именно тук се появява горчива ирония. Най-големите неизползвани резерви от работно време се намират именно в онези сектори, където недостигът на персонал е най-силно оплакан публично. Каудер оценява теоретичния потенциал на 153 000 еквивалента на пълно работно време в училищата, което би съответствало на евентуално увеличение на работното натоварване с почти 20 процента. В детските градини резервът е 54 400 еквивалента на пълно работно време, а в местното самоуправление - 41 800. В университетите това се равнява на 16 000 допълнителни щатни позиции, а в полицията - все още 10 800. Тези цифри са толкова значими, защото Федерацията на държавните служители на Германия (dbb) в собственото си проучване класифицира точно тези области като особено недостигащи на персонал: dbb призовава за допълнителни 120 000 позиции в училищата, 112 000 в местното самоуправление и 97 000 в детските градини. Сравнението на двете проучвания показва, че значителна част от възприемания недостиг на персонал в тези области не се дължи предимно на липса на персонал, а по-скоро на разпределението на наличните работни часове между много позиции на непълно работно време. Учителите, преподавателите и административният персонал в Германия традиционно работят на непълно работно време с непропорционално висок процент, често по семейни причини, но също и защото някои профили на работа, като тези в преподаването, са структурно проектирани за модели на непълно работно време. Тази структурна предразположеност означава, че макар един сектор да има голям брой служители на хартия, действителното натоварване е значително по-ниско, отколкото би предположил самият брой служители.

Бавария, Северен Рейн-Вестфалия и Баден-Вюртемберг са водещи федерални провинции

Регионалното разпределение на резерва за работа на непълно работно време също предоставя интересна информация за федералната структура на публичната служба. В абсолютни стойности Бавария води в класацията: Ако всички служители на непълно работно време в провинцията и общините там бъдат преобразувани в щатни работни места, това би съответствало на 129 800 допълнителни служители на пълен работен ден. Северен Рейн-Вестфалия следва със 115 100 и Баден-Вюртемберг със 111 300 допълнителни еквивалента на пълно работно време. Този ред едва ли е изненадващ, тъй като това са трите най-населени и икономически най-силни федерални провинции, чиито публични услуги са съответно големи. По-интересен е погледът върху относителния мащаб спрямо съществуващото натоварване. В Баден-Вюртемберг, Бавария и Рейнланд-Пфалц натоварването теоретично би могло да се увеличи с около 19 до 21 процента, ако всички щатни места на непълно работно време бъдат разширени. Ситуацията е съвсем различна в Саксония-Анхалт и Мекленбург-Предна Померания, където теоретичното увеличение би възлизало само на около осем процента. Това значително несъответствие между Изтока и Запада отразява структурните различия в участието на работната сила, които са се развили исторически. В източногерманските провинции заетостта на пълен работен ден сред жените традиционно е по-разпространена, отколкото в големи части от Западна Германия, където работата на непълен работен ден, особено за жени с деца, е по-дълбоко вкоренена в културата. Тази различна начална точка означава също, че националното изравняване с нивото в Саксония-Анхалт вероятно ще срещне значително по-голяма съпротива в по-богатите западни провинции, отколкото в провинциите, които вече са по-близо до този показател.

Две числа, две перспективи: Защо 634 000 не балансира просто 631 000

Въпреки очарованието от почти идентичния мащаб на двете цифри, се препоръчва предпазливост, тъй като те не са лесно взаимозаменяеми методологично. Цифрата на Федерацията на държавните служители на Германия (dbb) се основава на субективно проучване на нейните синдикати-членки, което отчита действителната структурна нужда от възприемано адекватно изпълнение на задълженията, а не само броя на официално свободните позиции. Цифрата на IW, от друга страна, е чисто математическа деривация от официалната статистика за работното време, без нормативна оценка дали това допълнително работно време е действително необходимо или дори би могло да се използва ефективно. Освен това двете цифри не са разпределени равномерно по сектори. dbb идентифицира най-голямата нужда в медицинските сестри и грижите за възрастни хора, със 125 200 липсващи позиции – област, която дори не е показана отделно в изчислението на IW за резерва за работа на непълно работно време в публичния сектор, тъй като големи части от сектора на грижите в Германия не са организирани в рамките на традиционната публична служба, а по-скоро с независими, свързани с църквата или частни доставчици. По подобен начин полицията и въоръжените сили заедно отчитат нужда от 92 000 допълнителен персонал, докато проучването на IW идентифицира резерв на непълен работен ден от само 10 800 за полицията. Това несъответствие показва, че макар двете цифри да са почти идентични като цяло, основната им структура се различава значително. Простото сравняване на 634 000 с 631 000 би било подвеждащо опростяване, предполагащо, че недостигът на персонал може да бъде решен специфично за сектора чрез вътрешно преразпределение. В действителност, увеличаването на позициите на непълен работен ден в училища или детски градини не би компенсирало автоматично неотложните нужди от персонал в медицинските сестри или полицията, тъй като служителите като цяло не могат или не искат да преминават между тези сектори.

Икономическата логика зад квотата за непълно работно време в държавната служба

За да се оцени правилно релевантността на изследването на IW, си струва да се проучат структурните причини за високия процент на работа на непълно работно време в публичния сектор. В Германия държавата традиционно е особено благоприятен за семейството работодател, предлагайки гъвкаво работно време, родителски отпуск и опции за работа на непълно работно време до степен, която често не е налична в частния сектор, особено в малките и средни предприятия. Тази оферта е особено популярна сред жените, които вече са непропорционално представени в много професионални области в публичния сектор, като например образованието. От гледна точка на икономиката на труда това води до парадокс: публичният сектор привлича голям брой хора поради привлекателността си за работа на непълно работно време, но едновременно с това изостря структурния проблем с недостатъчното работно време, тъй като големият брой служители не се превръща автоматично в съответно висок брой отработени часове. Икономически погледнато, това е класически проблем на разпределението на факторите. Въпреки че производственият фактор труд е наличен в достатъчни количества, той не се използва за достатъчно време. Увеличаването на средното работно време на съществуващите служители би било по-икономически ефективно в много отношения от наемането на нов персонал, тъй като вече обученият и квалифициран персонал би могъл да бъде по-продуктивен без допълнителни разходи за набиране на персонал, адаптация и обучение. Именно това е същността на икономическия аргумент на IW: Преди правителството да се конкурира за допълнителни квалифицирани работници на един вече напрегнат пазар на труда, то първо трябва да проучи дали използва пълноценно съществуващия си човешки капитал.

Защо IW съветва да не се набират служители от частния сектор

Централен и доста спорен момент от изследването се отнася до икономическата оценка на стратегиите за набиране на персонал. IW (Германски икономически институт) заключава, че не е икономически обосновано умишлено да се привличат допълнителни работници от частния сектор за държавната служба. Тази позиция е забележителна, защото противоречи на широко разпространеното политическо импулсивно искане, че по-високите заплати и по-привлекателните условия на труд в публичния сектор биха могли да решат проблема с персонала. От макроикономическа гледна точка обаче подобно привличане е игра с нулев резултат, която не увеличава общата производителност на труда, а просто преразпределя работниците от един сектор в друг. В страна, която вече страда от демографски обусловен недостиг на квалифицирани работници, всяка допълнителна позиция в държавната служба потенциално би оставила вакантна позиция в частния сектор, независимо дали става въпрос за промишлеността, малките и средните предприятия (МСП) или експортно ориентираните сектори, които са от решаващо значение за цялостното създаване на икономическа стойност и просперитет на Германия. Когато държавата се конкурира за същото ограничено предлагане на работна ръка с по-добри условия, конкуренцията за персонал се засилва, без в крайна сметка да доведе до по-голяма обща производителност. Тази линия на разсъждение се вписва в по-фундаменталната икономическа либерална школа на мисълта, която разглежда публичния сектор предимно като необходим, но потенциално непродуктивен разходен фактор, чийто растеж отслабва частния сектор, отговорен за иновациите и създаването на стойност, ако това става за сметка на същия ограничен трудов ресурс.

Най-доброто решение: Опростени закони вместо повече персонал

Може би най-важното стратегическо послание на изследването обаче не се крие в самото изчисляване на заетостта на непълно работно време, а в един фундаментален системен въпрос, повдигнат от IW (Германски икономически институт). Вместо да пита дали има твърде малко персонал за съществуващите задачи, институтът обръща перспективата и пита дали просто има твърде много задачи за съществуващия персонал. Това обръщане на въпроса е концептуално ключово, защото измества фокуса от страната на предлагането, т.е. набирането на персонал, към страната на търсенето, т.е. количеството и сложността на самите държавни задачи. IW определя рационализираното законодателство, изискващо по-малко персонал за неговото прилагане, като истинското решение на проблема с персонала. Интересното е, че тази позиция е в съответствие и с исканията на синдикалния лагер. Фолкер Гайер, федералният председател на dbb (Германската федерация на държавните служители), самият той призовава за цялостен преглед на държавните задачи и задълбочена дигитализация, която би трябвало да облекчи тежестта както върху обществеността, така и върху служителите. И двете страни, икономически либералният институт и синдикалното лоби на държавните служители, независимо една от друга признават, че простото увеличаване на персонала не е устойчиво решение, стига основната бюрократична тежест да остане непроменена или да продължи да расте. Разликата се състои по-скоро в приоритизирането на инструментите: Докато dbb (Германската федерация на държавните служители) също се фокусира върху увеличаване на персонала и по-конкурентни условия на труд, IW (Германският икономически институт) поставя по-голям акцент върху подобряването на вътрешната ефективност чрез управление на времето и намаляване на задачите.

Намаляването на бюрокрацията като вечно политическо обещание без съдържание

Искането за по-малко бюрокрация не е нищо ново в германската политика. В продължение на десетилетия последователни федерални правителства обявяват облекчения, закони, насочени към намаляване на бюрокрацията, и административни опростявания, докато действителната гъстота на регулациите в много области, като строителното, екологичното и социалното право, продължава да се увеличава. Това структурно несъответствие между политическата реторика и реалното прилагане обяснява защо искането на Ирландския институт за административни въпроси (ИВ) за по-строги закони, макар и икономически убедително, е политически трудно за прилагане. Всеки отделен закон, регулация и административен процес обикновено има своя собствена група интереси, която се възползва от съществуващите регулации или поне черпи сигурност от тях, докато общите разходи за бюрокрация са дифузно разпределени в цялата икономика и администрация. От гледна точка на административната наука това е класически проблем с обществените блага, при който концентрираните частни интереси преобладават над дифузния общ интерес към рационализирани процеси. Всеки, който наистина иска да намали нуждите от персонал на държавата, следователно ще трябва не само да дигитализира отделните формуляри, но и фундаментално да постави под въпрос кои процедури за одобрение, изисквания за документация и механизми за контрол всъщност са все още актуални. Това важи особено за области като строителното право, където сложните процедури за одобрение обвързват значителни човешки ресурси в местните администрации – един от секторите, в които както dbb (Германската федерация на държавните служители), така и IW (Германският икономически институт) са идентифицирали значителни нужди от персонал или значителни неизползвани ресурси.

Общественото измерение: съчетаване на семейния живот и работата на пълен работен ден

Въпреки икономическата рационалност на изчисленията на IW, социално-политическото измерение на квотата за непълно работно време не бива да се пренебрегва. Значителна част от заетостта на непълно работно време в публичния сектор, особено сред учителите и работещите в детските градини, произтича от необходимостта от съчетаване на платената работа със семейните отговорности. Едно общо увеличение на всички позиции на непълно работно време до пълно работно време, както се предполага от теоретичната горна граница на изследването, би предизвикало масивна съпротива в обществото и едва ли би било съвместимо с правото на непълно работно време, залегнало в германското трудово законодателство. Освен това, наложена квота за пълно работно време в предимно женски професии като грижи за деца или начално образование, без съответно разширяване на услугите за грижи за деца, би изострила директно проблема с баланса между работа и личен живот и парадоксално би могла дори да доведе до намаляване на общото участие на жените в работната сила, ако жените се оттеглят напълно от пазара на труда поради липса на възможности за непълно работно време. Следователно по-реалистичното послание на изследването се крие по-малко в зрелищната цифра от 634 000, отколкото в по-умереното изчисление за Саксония-Анхалт с нейните 294 000 допълнителни еквивалента на пълно работно време. Тази цифра показва, че дори предпазливият, доброволен подход към вече съществуващото по-високо ниво на работно време би могъл да постигне значителни ефекти, без да се налага драстично да се променят разпоредбите за работа на непълно работно време. Следователно, по-политически жизнеспособни биха били моделите на стимулиране, като например финансови бонуси за преминаване от работа на непълно към работа на пълно работно време, подобрена инфраструктура за грижи за деца в училищата и общините, както и целенасочена работа с онези работници на непълно работно време, които биха искали да работят повече часове, но са възпрепятствани от това поради структурни бариери, като например липса на места в детските заведения.

Какво всъщност означава изследването за политическия дебат

Проучването на IW не предлага готово решение, а по-скоро важна корективна мярка за често прекалено безкритичния дебат относно предполагаемия недостиг на квалифицирани работници в публичния сектор. Използвайки надеждни статистически методи, то показва, че значителна част от възприемания проблем с персонала е самопричинен и би могъл да бъде поне частично решен чрез по-интелигентно използване на съществуващия персонал, преди да се обмислят скъпоструващи нови назначения или привличане на персонал от частния сектор. В същото време сравнението с цифрата на dbb ясно показва, че въпреки поразителното им числено сходство, двата показателя измерват различни неща и не могат просто да се компенсират един срещу друг. Това води до нюансирана препоръка към политиците: Вместо да се изисква повече персонал повсеместно, първо трябва да се проведе специфична за сектора оценка, за да се определи в кои области увеличаването на позициите на непълно работно време е реалистично, социално приемливо и икономически изгодно, а в кои области, като медицинските сестри или полицията, допълнителен външен персонал наистина ще остане необходим, тъй като наличните ресурси за непълно работно време са просто твърде малки. В същото време остава искането за фундаментален преглед на правителствените задачи и последователно намаляване на бюрокрацията, искане, изразено еднакво от икономисти и синдикати. Истинското предизвикателство през следващите години ще бъде дали германските политици имат смелостта действително да премахнат задачите и да опростят законите, вместо рефлекторно да призовават за нов персонал при всеки нов обществен проблем. Данните на IW поне предоставят солидна, доказателствена основа за този аргумент.